美国宪法现在统治着一个非常不同的世界——政党初选已经取代了选举团，使得极端路线的候选人可以动员起真诚的信徒；总统通过政治顾问操纵着民意；三权分立已经将权力集中在白宫，并且让一个庞大官僚体系的运作政治化。这三项因素已经将总统一职改造成为建国者不可能认识的东西。它目前是一个庞大而复杂的制度，运转起来已经成为超凡魅力的极端主义和官僚不守法的发射台。

总统作为总司令的职务也是为一个贤人共和国所设计的。建国者们希望，控制文官政府的那个团体在危机时刻也可以指挥军队。因为有大西洋，欧洲的大国不可能轻易地发动认真的攻击，而提前为攻击进行预备防卫在成本上太昂贵。例如，在1802年，陆军、海军和海军陆战队总计人数为6500人——这还是在欧洲处于全面战争时期的情形，当时英国和法国都在放肆地威胁美国的利益。如果入侵事件确实发生，建国者们是希望地方上的贤达集结起公民民兵，代表着人民进行一场反击战，就好像华盛顿和他的军队在美国革命中所做的那样。

里根时代的转型已让军队政治化成为美国政治的核心事实。

所有这些在今天看来都很奇怪。在21世纪的高科技战场上，我们需要一支职业化的军事部队指挥战争。但是，当建国者在1787年起草美国宪法时，职业主义并不是一项真实世界内的选择。迈向现代军队的第一次严肃改革要在20年后才出现——当普鲁士人因为他们惨败于拿破仑之手，因此开始批量生产受训于战争科学的军官。但即便在欧洲开始认真对待军事教育后，美国仍然远远落在后面。西点（军校）在最初数十年主要是一所培养土木工程师的学校；只是到了美国内战后，军事学院才开始集中于军事策略的训练。

尽管发生了这一根本的转型，建国时的一种焦虑在今天仍然存在。我们继续保持着对于文官统治原则（civilian control）的深层宪法承诺：在有关战争与和平的大议题上，职业军人应该听命于民主选举出的政治家。

但是，如果没有将原则变成可操作现实的持续性努力，原则就可能变为陈词滥调。这就是在过去半个世纪内文官统治原则的命运。职业军人的崛起提出了许多特有的问题，但最后一位面对它们的伟大宪法思想家却是萨缪尔·亨廷顿。他在1957年的著作《士兵与国家》仍在塑造着专业领域内的学者思考，但是，在法律和政治学内思考一般性宪法议题的学者那里，这本书却被遗忘。这些学者已经闭目无视演进中的制度现实，只是后者已经开始危及文官统治原则的未来。

在亨廷顿出版这本书时，美国正处在一种文官-军队关系新时期的开端。从乔治·华盛顿到德怀特·艾森豪威尔，战争中的胜利会将凯旋而归的将军送入白宫，但和平时期却是另外一回事。军事官员仍旧处在政治的边缘，因为这个国家不同意在一个庞大的军事建制上投入巨资。美国人在内心深处不信任一种常备军，因此主要把他们的安全建立在地缘政治之上。虽然陆军上将和海军上将在具体议题上游说国会，美国的核心政治存在于别处——关税、银行、奴隶制、民粹主义、经济危机。

美国内战标志着一个转折点。美国现在具有数百万的武装力量，而军官在战争时期与和平时期均扮演着一种核心的角色。为了回应美国作为一个超级大国的崛起，杜鲁门政府构建了文官统治的新根据。国防部作为一种具有强烈文职气质的新机构，被叠加在原有的军种各部之上，而白宫内的国家安全委员会则给予总统以新的制度资源，以应对军方不断提出的要求。

 

亨廷顿悲观地看待这些实验的未来。他并不认为它们可以制约军队正在上升的政治权力，同时他指出我们自身正在遇到一种新问题。将军们不仅会在战场上赢得辉煌胜利后主宰政治舞台。他们将长期性地进行干预，破坏文官统治的核心原则。但是，亨廷顿的写作出现在这一新时代的最初阶段。问题在于他的悲观预言是否已经得到验证。

我的回答是肯定的。上世纪80年代标志着一个转折点：里根时代发生了参谋长联席会议主席的政治权力的扩张，五角大楼和国家安全委员会内的文官有效控制的腐蚀，以及资深军官转变为共和党的党派力量。这些发展目前已经得到牢固确立，因此它们要求我们重新思考根本的问题。

传统的宪法思想根源于孟德斯鸠，他将权力分为三种——而且仅仅是三种——方面：立法、执法与司法。但是，在现代状况下，“执法”权力在当代生活中所制造出的体制危机并非来自于一个单一的根源。在文官这一方，危险来自于超凡魅力的极端主义和官僚的不守法；但在军队这一方，危险来自于一个越来越政治化的军官群体。当一位超凡魅力的总统遇到一支政治化的军队时，许多不同的事情可能发生。我们必须思考一些场景，其中每一种都要求独立的关注。

但是，我可能把话说得太早了。我应该从亨廷顿给我的教导开始——这种教导是真实的，但也是有限的。阐释我们两人之间的分歧是空无意义的。我的目标要以亨廷顿的一些关键见解为基础，但也要基于我自己的目的改造它们。因此，以下的文责不在亨廷顿，而在于我本人——虽然我也应当坦率承认他时常存在的影响力。

我将区分两种形式的文官统治。参与式控制（participatory control）代表着建国者的策略。根据这一方法，平民通过加入军队进行短期服役，然后再重返民事生活，由此实现对军队的控制。

参与式的控制并没有完全过时。直至越南战争扼杀了征兵制，普通士兵基本上是由服短期兵役的普通民众所组成——而这在维持军事力量行动的民主问责制时具有一种关键作用。虽然可能性并不大，平民征兵制在未来还是有可能重新回来。但是，就军官阶层而言，开弓就再没有回头路，而亨廷顿曾经正确地坚持认为，这一永久的转型要求一种不同的策略去维持文官统治。

在此将这一策略称为监管式控制（supervisory control）。根据这一方法，美国人依靠民主选出的领袖来控制军队官员的行动。虽然政治家应当就政治目标的军事可行性与将军们进行磋商，但大决策的做出是文官的职责。当一种监管式的体制得到牢固确立时，军事官员不可能运用技术专业知识，以排挤身处决策地位的民主选举出的政治家。关键的问题在于，美国宪法是否包括一种有效的监管体制所要求的制度资源。

亨廷顿否认了这一点。亨廷顿并未否认，美国在它最初的150年基本上成功地控制住了军队官员，但是他将这一成绩归功于非制度性的因素。最重要的是，对于主要的商业阶级而言，大西洋已经让庞大的军事开支成为一种无意义的奢侈投资，他们拒绝买单。但是，既然美国现在已经成为一个超级大国，亨廷顿不相信美国宪法还可能胜任这一任务。亨廷顿认定的病根在于建国宪法在总统和国会之间的分权，由此制造了分支之间的激烈竞争，结果就是不以意志为转移地导致军事官员的政治化。

我们已经在一种不同的语境内遇到过该问题的一种版本。文职官僚系统的政治化根源于分支之间的竞争。为了避免国会对总统议程的侵蚀，现代总统推动了上层官僚系统的政治化。总统担心公务员将顺从国会大佬们的特殊要求，不惜牺牲白宫的政策来追求本团体的目标。因此，总统就在官僚体系的高层用政治效忠者置换了公务员，通过他们保护总统的议程免受国会的侵蚀。

这一“置换策略”在政府军方不可能走通。虽然总统经常将不称职的效忠者安置于文官系统的最高级职位，但他们无法在事关军方时成功地重施故技。如果总统作为总司令提名一位效忠于他的文官担任参谋长联席会议主席，总统将会陷入抗议声的包围之中。假如军队将会变得政治化，权力分立必定是以一种不同的方式进行运转的——而在这里可以引入亨廷顿的论述。

亨廷顿认为，在众议院、参议院和总统之间的竞争产生了军方在大小事务上进行自我扩权的诱因。众所周知的是，军方总是在为他们的武装经费寻求政治支持，他们在国会内组织起政治联盟，击退来自白宫与五角大楼高层官员预算削减的周期性挑战。

亨廷顿相信，在白宫和国会大佬之间的不间断竞争，为最高级军官变为一种独立的政治力量提供了无穷尽的机会——随着分支之间竞取着权力，让高级军官得以利用不同方向的政治力的平衡。

当然，军方统帅部可能会拒绝这一结构性的政治游戏邀约。军人的职业法典也指令军官在热门政治议题上的严格自我节制——在有争议的事项上要以最四平八稳的措辞发言，直至问题由控制众议院、参议院和总统的政党竞争所解决。但是，当亨廷顿在上世纪50年代早期环顾四周时，前述场景看起来并不太可能。

但是，由于里根时代的结构性转型，军方统帅部的政治化现在已经是美国政治的一种核心事实。

（本文摘自布鲁斯·阿克曼的著作《美利坚共和国的衰落》，该书由重庆大学副教授田雷翻译，已由中国政法大学出版社出版。）