【3月24日，中国央行发布农村“两权”抵押贷款试点办法，对金融机构、试点地区和相关部门推进落实“两权”抵押贷款试点明确了政策要求。所谓“两权”，是指农村承包土地的经营权和农民住房财产权。有评论认为，这项政策的试点，将有利于打破城乡二元土地制度，但也有人担心，“两权”抵押贷款将产生新一轮的食利阶层，破坏集体土地所有制。

然而仔细研读《办法》，我们发现，这项试点政策同时要求：“坚持不改变公有制性质、不突破耕地红线、不层层下达规模指标，用于抵押的承包土地没有权属争议……”，可见土地公有制仍旧是我国的基本土地制度。正如本文作者、华中科技大学中国乡村治理研究中心博士后桂华所分析的，集体土地并不是不能参与市场配置，但这种参与仍需遵循公有制原则，“针对当前我国正在推行的土地制度改革试点工作，中央确定改革的底线之一是‘坚持公有制’，显示改革者对土地制度社会主义宪法秩序的坚持。”】

农村土地进入流转市场并不破坏土地公有制

2007年《物权法》实施以后，国内学术界开始讨论集体土地所有权与国有土地所有权平等保护问题。《物权法》第三条规定，“国家实行社会主义市场经济，保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利”，《物权法》第四条规定，“物权受到法律保护”。一些人认为集体土地所有权且具有与国有土地同等入市权利，要求取消征地。这种观点扩大对土地制度的物权解释，民法所有权与政治上的所有制混淆。

我国出台《物权法》是为了保护国家、集体和个人在市场经济活动中的平等财产权利，却没有取消国家、集体与个人等不同主体在所有制方面的差别。在土地制度方面，尽管集体土地所有权与国家土地所有权作为两种物权是平等的，但是土地集体所有与土地国家所有作为公有制两种实现形式并不平等。土地集体所有属于部分劳动群众占有生产资料，土地国家所有属于生产资料全民所有，二者存在政治意义上的“小公”与“大公”差别。

流行的观点是忽视土地作为基本生产资料具有的所有制内涵，致使《宪法》第十条所区分的“国家所有”与“集体所有”被单纯解释为民法所有权。实际上，我国土地制度起点是《宪法》第六条中的“生产资料的社会主义公有制”，《宪法》第十条是对《宪法》第六条的落实。单纯民法物权话语不能解释我国土地制度，我国土地制度也不能按照单一物权原则设置。

从物权平等保护角度质疑我国城乡建设用地二元制度“违宪”，实质是从土地私有制角度理解我国土地制度。在土地私有制下，土地可以成为私人财产对象，也允许土地在市场上自由交易，土地在不同主体间转移要按照商品公平交换原则处理。很多土地私有制国家也存在大量公有土地，如美国约30%土地为联邦政府所有。土地私有制下政府进行土地征收属于强制性购买，获得土地所有权的政府与丧失土地所有权的私人之间存在商品交换关系，因此要按照等价原则补偿。

在土地管理实践中，国务院授权地方政府行使国有土地所有权，如县市政府具有出让国有土地使用权的权利。在行使土地所有权方面，我国地方政府与美国联邦政府不同，前者以政治身份而非民事身份出现。我国政府进行土地征收是生产资料部分劳动群众所有向全民所有的转换，农民丧失基本生产资料后，国家要为其提供替代劳动就业途径，我国征地补偿是按照土地的生产资料属性而非土地商品属性进行的。或者说，土地在我国本身是禁止交易的，在不存在土地市场情况下，集体土地转化为国有土地不可能按照商品等价交换原则处理。

农村小产权房历来是争议焦点

公有制下土地禁止交易，并不意味土地作为生产要素不能在一定条件下参与市场配置。土地使用权流转是运用市场手段优化土地要素的方式，这在建设用地上表现为国有土地使用权出让、转让和抵押。国家垄断土地一级市场的目的是将城镇化带来的土地自然增值收益收归公有。

尽管农村集体经济组织占有土地也是社会主义公有制的实现形式，但是集体土地属于部分劳动群众所有，而城镇化是整体经济社会发展产物，城镇化过程中的建设用地增值收益不能由部分劳动群众独占，因此禁止集体土地进入城镇建设用地市场。国家垄断土地一级市场不仅是利用经济杠杆促进城镇建设用地资源优化配置，而且实现城镇化过程中土地增值收益归公的目的，城乡建设用地二元制度具有合法性。

从生产资料角度设置土地制度，将生产资料公有制当做建构我国土地制度的起点，反映我国土地制度的社会主义宪法秩序。新中国成立以后，经过新民主主义革命消灭封建地主土地所有制，实现“耕者有其田”的土地私有制，之后经过社会主义革命又逐步消灭土地私有制，实现土地生产资料的社会主义公有制。1982年《宪法》相关规定是对我国土地社会主义革命成果的集中总结，具体落实为《宪法》第六条规定的“生产资料社会主义公有制”这一土地最高宪法原则，并进一步在《宪法》第十条中以城乡土地分别为“国家所有”与“集体所有”这种带有民法色彩的概念表达出来。

“国家所有”与“集体所有”既包含所有制内涵，也可落实为民法所有权，在此之后的具体土地管理制度都是上述宪法原则的具体化。从新民主主义革命到社会主义革命，贯穿我国土地制度的一致原则是消灭土地食利阶层。在封建土地制度下，地主阶层基于对土地的垄断占有而摄取社会财富，新民主主义革命实现地权平均占有并消灭不劳而获的土地食利者，再经过社会主义革命取消土地私人占有实现地租的社会化。国家垄断土地一级市场政策是当前快速城镇化阶段对土地制度社会主义宪法秩序的落实。允许集体建设用地入市相当于部分劳动群众以变为土地食利阶层，与“消灭人剥削人的制度”的社会主义公有制理念相悖。

部分经历过资产阶级民主革命的西方国家尽管承认土地私有制，但依然会通过征收不动产税和土地增值税剥夺私人享有的地租收益和土地增值收益，“风能进、雨能进，国王不能进”的绝对土地所有权在现代社会并不存在。与土地私有制国家通过征税方式限制土地食利阶层的方法不同，我国直接取消土地私有制并通过国家垄断土地一级市场政策来消除城镇化过程中基于土地垄断占有而产生的财富不劳而获现象。一种观点是主张参照国外经验来改革我国土地制度，通过征税来解决集体建设用地入市后的土地增值收益分配问题。

对此需要反思的是，我国当前有无必要全盘推倒现有制度并再建立一套完全新的制度，并且这种新办法在技术上是否可行，以及完全建立一套新的制度需要付出多少成本。另外，一些国家实施的土地自由入市加征税办法是建立在土地私有制基础上，土地私有制国家的土地宪法原则是保护私人土地财产权。在我国引入集体建设用地入市加征税办法，本质是承认集体土地所有权为类似法人所有权的“私权”，这与“集体所有”的公有制内涵不相容。

我国土地制度的起点是生产资料公有制而非民法所有权。针对当前我国正在推行的土地制度改革试点工作，中央确定改革的底线之一是“坚持公有制”，显示改革者对土地制度社会主义宪法秩序的坚持。如何落实十八届三中全会提出的建立城乡建设用地统一市场是当前制度改革面临重大问题。建立城乡建设用地统一市场的改革目标，不可简单理解为农村集体建设用地直接入市。中央提出建立城乡建设用地统一市场是为更有效配置土地资源和更公平分配土地增值收益。以“小产权房”建设为代表的集体建设用地直接入市方式，仅仅是让少部分农民获得土地增值收益并重新培育一批土地食利阶层，这种形式的城乡建设用地统一市场不在改革目标之内。在探索总结出更公平有效的具体操作办法之前，现行城乡建设用地二元制度不宜贸然抛弃。

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