【文/观察者网专栏作者 连晨超】

2017年5月25日早上，美国“杜威”号导弹驱逐舰擅自进入中国南沙群岛美济礁12海里以内，美国海军执行了特朗普上台以来的首次“航行自由行动”，也是美国自去年10月以来首次进行航行自由行动,自2015年10月以来第五次在南海进行航行自由行动。

其实，美国在此时开展航行自由行动并不令人意外，正如笔者在此前文章中所谈到的，美国在南海挑战中国的海洋权益只是时间问题。文章发表不到一个月，美军军舰就来了，而且闯的就是笔者此前强调的美济礁。

美国“杜威”号导弹驱逐舰

自从去年中菲关系缓和以来，南海问题逐渐趋于平静，特朗普本人也没有在南海问题上展示其在竞选期间的强硬态度。在这期间，美国多个智库呼吁美国要继续在南海开展航行自由行动，美军太平洋司令部也多次向特朗普申请，但是行动都没有得到授权。因此，美国海军和美国国内一些学者对这次行动可谓渴望已久。不过，还有美国智库对此次行动不满意，这是为何？

5月25日下午，美国法务博客（LAWFARE）创始人之一Julian Ku（古举伦）就发表了文章，抱怨美国国防部没有就此次行动披露更多有价值的信息，他所希望得到的信息是，美国的此次行动到底是不是一次“无害通过”（innocent passage）。事实上，这个信息也是多数研究南海问题和国际法的学者对此次行动最为关心的问题。笔者在本篇文章中，将借这一问题对美国的此次行动做出分析，并延续上一篇文章，详细介绍美国从2015年以来在南海开展的五次“航行自由行动”的具体挑战内容。

根据《联合国海洋法公约》规定，岛屿或者岩礁可以拥有12海里领海。公约第17条-19条赋予了船舶无害通过领海的权利，并规定这种无害通过应该是继续不停、迅速航行的。不过，公约并没有直接明确，这些船舶是否包括外国的军舰。中国认为，外国军舰可以无害通过我国领海，但是必须提前申请并得到准许，擅自进入中国领海是违反中国法律的行为。因此，我们必须首先明确，美国的所谓航行自由行动，维护的航行自由并不等同于国际法上的航行自由，而是有着维护其海洋霸权的色彩。

中国在南海一些岛礁是否拥有领海，以及美军舰是否需要提前申请进行无害通过，是美军在南海进行航行自由行动重要的两项挑战内容。那么，为什么美国学者如此关注此次行动是否是一次无害通过呢？

其原因在于，如果此次“杜威”舰执行的是无害通过，那就相当于美国间接默认了中国在美济礁拥有领海。美国方面一直认为去年的南海仲裁案是有裁决效力的，而这个“一张废纸”的非法南海仲裁案，将美济礁的法律属性确定为“低潮高地”（而非岛屿或者岩礁），这就直接剥夺了我国在美济礁享有领海的权益。

中国在南海上是比较克制的，并没有直接划设美济礁等岛礁的领海基线，因此外交部和国防部在新闻发布会上使用的也是“临近海域”（而非“领海”）一词。如果美国遵守了无害通过的规定，那就是帮了我们一个大忙，直接帮中国确认了在美济礁拥有领海。事实上，这并不是笔者天马行空的联想，美军不是没有摆过这种“乌龙”，美国在2015年对渚碧礁进行的行动正是这种情况。

2015年10月27日，美军“拉森”号导弹驱逐舰以维护航行自由为名，进入南海渚碧礁周边12海里水域内。此次航行自由行动是2012年以来美国军舰首次在南沙岛礁附近海域较为高调地执行航行自由行动。美国军方在此次行动进行之后并没有就行动细节展开说明，但是根据后来的消息判断，美军此次行动是一次无害通过。

美国国内对这次行动存在较大的批评，主要是因为部分人认为，渚碧礁的法律属性应为低潮高地，不应拥有12海里领海，因此“拉森”号驱逐舰应该进行“正常通过”(即对我国而言的“有害通过”)，而不应是无害通过。他们声称，无害通过事实上承认了渚碧礁拥有12海里领海，这是在向中国传递错误的讯号。不过，也有美国葛莱仪（Bonnie Glaser）等美国学者认为，美军的此次行动还是对中国要求外国军舰无害通过领海前，需得到事先许可的“过分权利主张”形成了挑战。

美国“拉森”号导弹驱逐舰

那么，“杜威”号此次行动是无害通过吗？由于美国和中国官方层面释放的信息都极为有限，目前无法做出明确判断，但是笔者根据目前各方释放的信息来看，此次行动应该不会是一次简单的无害通过，理由主要有两点：第一，据参与行动的一位美国国防部官员透露，此次“杜威”号军舰在靠近美济礁航行过程中，进行了营救落水人员的演练，这种演练通常是不会在无害通过中进行的。第二，美国海军在2015年“拉森”号导弹驱逐舰所进行的无害通过，在国内受到了较多的批评，因此同样的情况不会再发生。

美国国防部表示，这次具体行动的细节将会在2017年年度航行自由报告中进行更多披露，因此大家可能要等到今年年底，或者明年年初才能彻底搞明白此次行动的更多详情了。为什么美国国防部对此次行动的细节避而不谈，搞得神神秘秘？笔者认为这其中的主要原因，还是在于特朗普政府希望能够低调进行此次行动。美国军方和强硬派不断对特朗普进行施压，要求其采取更强硬的南海政策，使其授权了此次行动。特朗普希望通过低调的回应，避免因南海的航行自由行动激怒中国，从而争取中国在国际问题上的合作（尤其是在朝鲜问题上配合）。

但是，特朗普可能忽视了对美济礁实施“有害通过”的恶劣影响。第一，“有害通过”相当于不承认中国在美济礁拥有领海的权利，这也间接挑战了中国在南海诸多岛礁的权益；第二，由于美方认为美济礁的低潮高地的法律属性是南海仲裁案确定的，对美济礁进行“有害通过”，在某种程度上意味着对非法的南海仲裁案结果的宣示；第三，美济礁在战略上对中国有着重要的意义，在中国的南海诸岛中地缘意义重大。

如此，特朗普希望通过保持低调来消解此次行动的影响，只会是一种无用的妄想。而中国必须进一步加强对所占岛礁的实际控制，增强对南海的海空巡航力度，并且部署必要的军事设施，以维护我国在南海的权益。而在海洋管理上，中国要进一步加快研究领海基线、海上专属经济区的划定，以及南海九段线的法律性质等，否则中国在南海上只能处于被动地位。

附录：2016年1月30日、2016年5月10日和2016年10月21日美军三次航行自由行动挑战内容分析。

2016年1月30日，美国“威尔伯”号驱逐舰驶入西沙群岛的中建岛12海里领海范围内。因为中建岛明确具有岛屿的法律属性，因此美军此次行动也只能是无害通过。不过，美军还是挑战了中国要求事先通报并得到许可的国内法。在吸取了第一次的经验教训之后，美军在此次行动之后直接就相关的细节与行动性质进行了说明。

2016年5月10日，美国海军“劳伦斯”号导弹驱逐舰进入南海永暑礁12海里内进行巡航。美国方面认为永暑礁属于岩礁，虽不能享有200海里专属经济区，但是仍可拥有12海里领海。因此，此次行动仍是无害通过，挑战内容仍然是中国有关军舰无害通过的事先通报制度。值得关注的是，美国国内强硬势力对此次无害通过有所不满，例如文章前面提到的美国法务博客在2016年5月11日发表Julian Ku题为《美国在南海展开新一轮航行自由行动——“商船无害通过”的剧情重演》的文章，认为美军的航行自由行动并未真正挑战中国对该岛屿及相关海域的主权声索，实为保守之举。

2016年10月21日，美国海军“迪凯特”号导弹驱逐舰进入西沙群岛中建岛和永兴岛附近海域。虽然军舰没有进入这些岛礁周围12海里以内，但是进入了中国政府划设的直线群岛基线12海里范围以内。此次行动的特点在于，“迪凯特”号驱逐舰并未停留在无害通过层面上，而是一次“有害通过”。这意味着美国不承认、不遵守中国在西沙划设的直线群岛基线。正如美国国防部长新闻办公室官员Gary Ross事后回应所称，此次行动并未遵循船舶的无害通过制度，挑战了中国的直线群岛基线。

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