【文/ 孟捷 张梓彬】

产业政策的制定和实施是社会主义市场经济中国家经济治理的重要内容，在贯彻社会主义生产目的、克服市场失灵和促进经济高质量发展等方面发挥了至关重要的作用。从表面来看，产业政策体现为特定目标和手段相结合的产业政策体系，进一步考察则会发现，这一体系又与特定的制度形式相结合，形成了产业政策体制。

这些制度形式可从两方面来考察，一方面，社会主义初级阶段的根本领导制度（党的领导）和基本经济制度是产业政策体制赖以形成的一般制度基础；另一方面，在这些一般性制度的基础上，又会形成更为特殊的制度，即本文所称的中介性制度。

笔者曾将后一类制度称作前一类制度赖以实现的制度中介，因为一般性制度通常是这些特殊性制度的前提或构成要素。这些中介性制度具体地界定了中国特色产业政策体制的风貌。有四种中介性制度是最值得关注的，分别是建构性市场、中国特色社会主义资本市场、政府内竞争和地方政府间竞争。

这四项制度是相互联系的，其中建构性市场居于核心的位置。中国特色社会主义资本市场是为建构性市场服务的，两个市场的结合是社会主义市场经济条件下国家经济行为规律的体现。而两类竞争，即政府内竞争和地方政府间竞争，也是以建构性市场的发展为前提和归宿的。对这些中介性制度的考察有助于我们理解，中国特色产业政策体制何以可能发展为一种以充分发挥市场决定性作用为前提的新型举国体制。

一、建构性市场

建构性市场是在战略性基础性部门形成的特殊市场形态。中国高铁和新能源汽车的自主创新，可以作为建构性市场的例证来看待。笔者曾就高铁部门建构性市场的发展作过专门分析，提出该市场在协调分工、推动集体学习和创新方面有如下特点。

首先，以原铁道部为代表的国家机关不仅作为上层建筑，而且作为“嵌入”建构性市场的经济主体发挥作用，通过持续的改革在行业内建立了一种相对成熟而稳定的分工协调模式，这一模式有别于传统的计划协调，也不同于纯粹的市场协调，而是一种基于市场的组织化协调。

高铁产业内的分工高度专业化，企业之间的资产互补性和技术互补性极高，产业链上下游的利益冲突相对较少，合作相对频繁，在复杂产品系统的各个层次上都能够形成中心性很高的、稳定的合作网络。

这一网络有两层结构：首先，原铁道部（或中铁总）是整个高铁大型技术系统合作网络的中心节点，以顶层用户的身份，联结工程建设、高铁装备和通信信号企业，围绕高铁系统创新目标开展合作；其次，在移动装备、固定设备、信号控制等子系统领域，总成企业则发展为中心节点，与专业化供应商以及相关科研机构达成稳定的互信合作，形成了中国制造业中少见的“关系型供应链”，也就是企业间网络或有组织的市场。

根据国铁集团公布的《新时代交通强国铁路先行规划纲要》，到2035年，中国高铁里程将达到约7万公里。图源：人民日报

第二，原铁道部（或中铁总）在高铁建构性市场的发展中，承担了与产业创新发展相关的不确定性（市场不确定性和技术不确定性）。

在高铁发展过程中，体现社会主义生产目的的国家规划和投资政策从需求侧型构了建构性市场。《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》和《中长期铁路网规划》等政策的出台，改变了高铁创新的技术路径，使其从供给驱动型创新转化为需求拉动型创新，同时也为高铁产品提供了有保障的需求，以克服市场的不确定性。

在此过程中，原铁道部不仅作为关键用户，向企业提供订单，促使企业围绕用户需求开发高速动车组，而且发挥了用户创新的作用，推进了高铁核心零部件和软件系统实现国产化和商业化，以及打造具有完全自主知识产权的标准化动车组。

原铁道部始终强调高铁装备和动车组研制必须达到商业化应用水平，因此需要在密集试验、批量应用中发现问题和解决问题。这种以商业化导向的高强度学习过程为中国高铁高效地实现自主创新创造了必要条件。

高铁技术研发的商业化导向也促使高铁产业的创新主体发生了改变，即由早期的以科研机构创新为主导，转变为以企业创新为主导。

在高铁建构性市场中，基于市场的组织化协调，还形成了有利于企业集体学习和创新的激励结构，延长了企业决策的时间视野，促进企业投资于以“产品开发平台”为代表的专用性技术，围绕产业发展的集体目标开展创新与合作，最终克服了创新过程固有的技术不确定性。

新能源汽车的发展提供了建构性市场的另一例证。自20世纪90年代开始，我国新能源汽车的发展走过了30年的发展历程。2015年，新能源汽车渗透率突破1%，标志着我国新能源汽车技术基本成熟；2019年渗透率突破5%，标志着供应链基本成熟；2022渗透率突破20%，标志着产业进入高速规模化发展阶段。我国连续8年成为全球最大的新能源汽车生产消费国，新能源汽车销量从2011年不到6000辆到2022年688.7万辆，增长了1000倍以上。

与高铁不同，学术界关于新能源汽车的发展研究偏少，目前还没有出现公认的代表性研究成果。不过，依循上文介绍高铁的思路，我们也可以从协调分工、克服技术和市场两个不确定性的角度，看待政府产业政策之于新能源汽车发展的作用。

上世纪九十年代始，我国开始着力探索一条能够成为世界汽车大国的跨越式发展道路，在中央大力支持下，从“八五”到“十一五”连续四个“五年计划”期间，以国家计委、科技部等部委为主导，持续投入科研经费，推进电动汽车研究，形成了中央政府部门协同高校、科研机构、企业持续进行科研攻关，开发新能源汽车（当时称为电动汽车）相关技术的体制。

经过四个五年计划（规划）的持续攻关，我国基本掌握了电动汽车的关键核心技术，初步形成了15万辆电动汽车整车和关键零部件生产能力，体现了国家在供给侧为创造新能源车市场所做的努力。

从2009年开始，国家开始着力于从需求侧建构新能源车市场。当年3月，国务院办公厅发布了《汽车产业调整和振兴规划》（2009-2011），首次提出大规模发展新能源汽车的目标，即“电动汽车产销形成规模，改造现有生产能力，形成50万辆新能源汽车产能，新能源汽车销量占乘用车销售总量的5%左右。” 2010年底，新能源汽车产业被国务院确定为中国七大战略性新兴产业之一。2012年，国务院发布《节能与新能源汽车产业发展规划（2012-2020）》，确定以纯电驱动为新能源汽车发展和汽车产业转型的主要战略方向，规划提出，到2020年，新能源汽车累计产销量超过500万辆，新能源汽车、动力电池及关键零部件技术整体上达到国际先进水平，形成一批具有较强竞争力的新能源汽车企业。

国家上述规划的出台为产业政策指引了方向。2009年1月，财政部和科技部发布了《关于开展节能与新能源汽车示范推广试点工作的通知》以及《节能与新能源汽车示范推广财政补助资金管理暂行办法》，启动了“十城千辆”电动汽车示范应用工程，决定在3年内，每年发展10个城市，每个城市在公交出租、公务、市政及邮政等领域推出1000辆新能源汽车开展示范运行，力争使全国新能源汽车的运营规模到2012年占到汽车市场份额的10%。一年后，政策试点城市扩大到了25个。

2010年，财政部、科技部、工业和信息化部和国家发展改革委发布了《关于开展私人购买新能源汽车补贴试点的通知》（财建[2010]230号）和《私人购买新能源汽车试点财政补助资金管理暂行办法》，由中央财政安排专项资金，支持开展私人购买新能源汽车补贴试点，对试点城市私人购买、登记注册和使用的新能源汽车给予一次性补助，对动力电池、充电站等基础设施的标准化建设给予适当补助。同时国家还要求逐年降低补贴金额、提高补贴门槛，推动产业发展由政策驱动向市场驱动的转型进程。

迄今为止，我国提供了全球最大规模的财政补贴资金。据《经济观察报》统计，截至2022年底，仅中央财政补贴金额就高达1668亿元，其中还不包括2022年及之前已实现销售尚未清算补贴的金额，以及数额巨大的地方补贴资金。这些补贴降低了新能源汽车的使用成本或相对价格，增加了其在市场竞争中的优势，有力推动了这一战略性新兴产业的发展。

适当采取保护措施，在特定时期内建立进入壁垒，也是新能源车行业建构性市场形成的前提之一。2015年，工信部发布了《汽车动力蓄电池行业规范条件》（以下简称《规范条件》），对动力蓄电池生产企业做出了规定，业内称之为“白名单企业”。自2015年11月开始至2019年取消该规范条件，工信部先后发布了四批符合《规范条件》的企业名单，共57家电池企业入围，其中包括宁德时代、比亚迪、国轩高科、天津力神等广为人知的国产动力电池企业。正是该《规范条件》设置的壁垒，使三星SDI、松下、LG化学、韩国SKI等外国厂商在政策期限内未能在华发展。

在新能源汽车的发展过程中，多家政府机关、地方政府、大学和科研机构、各类所有制企业都涉及其中，产业政策的拟订和协调所需的信息与知识沟通是一个突出的问题。在这方面，由政府主导成立的中国电动汽车百人会发挥了独特的作用。

百人会成立于2014年5月，成员遍及政府部门、研究机构和产业界，主要任务是促进政产学研的信息和知识交流，为政府制订相关政策提供建议和咨询等。自成立以来，百人会相继促成了有关财政补贴、鼓励汽车消费的一系列政策，影响深远。正是通过百人会，国家在维持决策自主性的同时，成功地维持了与产业界进行沟通的制度渠道。

中国电动汽车百人会

值得注意的是，新能源汽车行业是由公交车、物流车和私家车等细分市场共同构成的，政府在这些细分市场起着不同的作用。对新能源汽车市场作为建构性市场的考察，应该深入到这些细分领域。此外，地方政府在建构性市场的发展过程中起到重要作用，对地方政府的不同作用加以比较，也会深化我对这一市场的认识。

最近，几位国外学者从这个角度比较了深圳和苏州的新能源车市场，他们的分析有助于我们理解该行业建构性市场（以及产业政策体制）的形成过程和特点。

（一）公交车市场。两市有两个类似的有利条件，深圳拥有比亚迪，苏州拥有金龙海哥，他们都是重要的新能源车的制造商。此外，两市都被交通部列为“全国公共运输建设展示城市”。在这个细分市场，政府要想营造需求、建构市场是相对容易的，因为存在唯一买主，即负责地方公交运营的国有企业。公共采购和购买补贴是创造需求的主要机制。2017年底，深圳部署了16359辆汽车新能源公交车，实现了整个公交系统的新能源化，且成为全球新能源公交车数量最多的城市。2019年中期，苏州部署了五千多辆公交汽车，其中77%是新能源汽车。

（二）物流车市场。深圳对新能源物流车的推广，在其新能源车市场的发展过程中极具关键性，这一点与苏州不同，后者的推广政策始于较晚阶段。为了促进新能源物流车的发展，深圳市政府推行了一系列政策。与公交车市场不同的是，在物流车市场，政府的需求管理主要依靠间接性政策，这些政策可分为三类，分别是规制性政策、运行补贴政策和购买补贴政策。

（1）规制性政策。禁止购置新的轻型燃油卡车；在市区设立若干绿色物流区，只允许电动车行驶。这个政策与道路使用的优先权政策相结合，给新能源车车主带来了商业上的优势。（2）运营补贴的政策。规定车辆规模到达到300辆、且至少有100辆新能源车的公司，在满足最低市内行驶里程的要求时，可获得补贴。（3）购买补贴政策。即对购买新能源车给予补贴，但这一政策在2019年中期被终止。

与公交车不同，物流车市场的需求结构取决于少数私人企业。在深圳，三家私营物流公司占据了大约50%的物流车市场。这些企业拥有数量客观的车队，担负得起较高的投资和运营成本，有能力达到政府为运营补贴设置的门槛。

深圳市的上述政策改变了传统物流车和新能源车之间的相对价格，有力的推动了新能源物流车市场的发展，使其数量从2015年的300辆增长到2018年底的 6万辆，在该市所有新能源车中大约占25%。

与深圳市相对照，苏州在2017-2020年间设置了非常有限的发展目标，其物流新能源车2020年仅仅达到721辆。不过，2020年后，苏州也开始实施一系列与深圳类似的政策，如禁止传统燃油车进入老城区；为拥有100辆电动车以上的企业提供运营补贴等。

在新能源私家车市场，由于无法进行直接政府采购，也不能开展运营补贴，地方政府采取了其他间接性的需求管理政策，包括购置补贴和规制性政策。

（1）购置补贴策。2016年之后，苏州和深圳都推行了类似的补贴政策，这一政策本来计划在2019年中期结束。但自2020年3月始，为抵消疫情对市场的负面影响，这一补贴又延期至2022年。

（2）规制性政策。在深圳，政府允许新能源车使用公交路线，并可在有限时间内免费泊车。此外，深圳市还引入了针对传统燃油车的车牌摇号和拍卖的政策，拍卖一个新拍照的费用高达95,000元。这一政策极大促进了对新能源车的需求，是最主要的规制性政策。2014年，深圳只有4,910辆新能源私家车，2018年这一数目增加到148,256辆；2020年进一步达到了250,000辆。与深圳不同，苏州并没有采取系统性的摇号和拍卖政策。道路使用政策也迟至2019年才获得采纳。由于两地规制性政策的明显差异，苏州在这一细分市场上的表现明显较弱，2019年，其新能源私家车尚不足30,000辆。

上述政策降低了新能源车的相对价格，从需求侧促进了市场的发展。不过，与其他细分市场不同，私家车市场的规制性政策更具间接性。政府不能禁止购买传统能源汽车，也不能提供给予企业的运营补贴，相关政策对消费者的购买决策影响偏弱，2017和2020年，深圳的新能源私家车分别只占全部新能源车的42%和52%，这意味着，深圳市新能源车发展的绩效仍然要依靠其他细分市场。

对深圳和苏州的比较说明，在新能源汽车这一建构性市场的发展过程里，伴随政府对需求侧（消费者决策）的影响能力递减，各个细分市场的发展速度也相应递减。2018年末，中国新能源公交车的数量约为公交车总量的51%；2020年，中国的新能源公交车数量占了全世界新能源公交车的大多数。在这些细分市场里，物流车具有突出地位，其发展一度可以影响整个新能源车市场的全局。在深圳，得益于政府的需求管理政策，仅新能源物流车的数量就一度超过了苏州所有新能源车的总和。2019年，中国大约有200,000辆新能源小货车和卡车，这是世界总量的一半以上。

图：2013-2025年全国新能源汽车供需规模及预测

二、政府内竞争

政府内竞争是围绕产业内的领航和协调权力展开的，这一命题具有如下含义：

第一，这种竞争归根结底是上一节谈到的国家协调和建构市场规律的表现形式。政府内竞争不是在政治上层建筑这一单一领域内展开的，而是同时涵盖了政治和经济这双重领域；

第二，这种竞争有偏离和约束两重效应，这指的是，一方面，出于本部门获取资源和自主性的需要，个别部门的竞争行为有可能偏离中央决策层为相关产业最初设定的体现社会主义生产目的的发展目标；另一方面，政府内竞争又会对这种偏离效应加以约束，使其最终回归中央决策层设定的目标。

以高铁产业为例，在其最初的发展阶段，即2003年之前的自主研发阶段，高铁产业的领航和协调机构是相对多元的。铁路建设项目和动车组项目是由诸多部委一起协同完成的，一般而言，原国家科委（现国家科技部）以国家科技攻关计划确立技术研发目标，原国家计委（现国家发改委）负责方案设计、立项和项目审查，原铁道部负责项目的具体执行，协调铁路系统内的企业和科研院所进行项目研发。

例如，2000年，原铁道部向国家计委提交“270公里/小时高速列车产业化项目报告”，国家计委以“计高技（2000）2458号”文件正式批准立项，并明确这是中国具有完全自主知识产权的高速列车，命名为“中华之星”。

2004-2006年，原铁道部试图改变自己作为单纯项目执行者的地位，开始谋求更多的产业领航和协调权力，其做法是放弃自主研发的“中华之星”等国产动车，转而提倡技术引进，并为此提出了高铁的“跨越式发展”战略。

时任铁道部长的刘志军是这一战略的旗手，在他撰写的文章里，高铁的“跨越式发展”战略被看作当时具有重要影响的产业发展战略——以市场换技术——的应用。依靠这套流行话语的包装，“跨越式发展”战略当时获得了国务院的认可。自此，原铁道部主要负责高铁技术引进，国家发改委予以配合。这样一来，高铁产业的领航和协调权力就基本集中于原铁道部。

“跨越式发展”战略的胜出，带来了自主性和资源的变化。相关研究中的访谈记录生动地反映了这一点：“当时国家发改委有一个优惠政策，高铁实现国产化率要求后，在财税或进口关税方面有补贴和奖励，铁道部表示不要这个奖励。一位国家发改委的人士猜测说，‘那时他们的想法是，我不要你的奖励，也不受你的控制’。”

由于原铁道部的“跨越式发展”战略在某种程度上模仿了汽车业的“以市场换技术”战略，这样一来，在其实施过程中，就势必偏离了中央决策层为高铁自主创新所设定的原初目标。

例如，在回顾原铁道部的这一战略时，曾任南车总经理的赵小刚就感叹道：“原以为只引进中国最需要的时速300公里及以上的动力分散型动车组，后来发现时速200公里的动车组也要引进，不仅是动车组引进，电力机车、内燃机车也要引进。在引进过程中，完全违背自己提出的标准化、模块化等准则，一时间包括信号系统、关键零部件在内的来自10多个国家的几十家公司蜂拥而至，‘万国牌’取代标准化。在艰难的技术引进谈判中，受到铁道部的压力而做出让步的更多是中方企业。当南车的谈判代表委屈地向我报告时，我终于明白刘志军部长要的不是技术，而是在国内组装的外国货。”

在中央集中领导的前提下，政府内竞争会促使已发生的战略偏向受到约束，并最终回归原初的目标。2005年10月11日，中共十六届五中全会宣布，“自主创新”对于实现科学发展、推动民族振兴具有重要意义。2006年，中央发布《国家中长期科技发展规划纲要（2006-2020）》，提出建设“创新型国家”的战略。

在这一背景下，政府内竞争态势出现了新的变化，先前被边缘化的国家科技部和国家发改委等部门重新介入，高铁产业再度形成了由多部委参与的协同引导的格局。

2008年2月26日，科技部和原铁道部共同签署了《中国高速列车自主创新联合行动计划》，以促进高铁产业的自主创新。工信部、科技部、财政部、国资委共同编制了《重大技术装备自主创新指导目录》（简称“三部一委”目录），明确了高速动车组自主创新过程中需突破的六大关键技术，即高速转向架设计试验、交流传动系统设计试验、制动系统设计计试验、动车组系统集成设计和调试、列车网络控制、智能维护技术。

政府内竞争态势的新变化，也改变了高铁创新体系的内部格局和构成。在“两部门联合行动计划”之前，动车组开发设计上的合作是相对封闭的，主要局限于铁路系统内部的产学研机构。2008年之后，高铁的产学研合作体系得以扩大，诸如清华大学、浙江大学、中科院力学所和软件所等机构也加入了高速列车研制的行列。

此外，在引进时期因坚持自主研发道路而不被重用的一些国有企业（如株洲所）又重新获得重视。高铁产业内部形成了以四方、长客、唐客3个主机厂为龙头，30个配套厂为骨干，500多家相关企业组成的庞大创新主体。

2006年以后，在国家发改委、科技部和原铁道部的统筹支持下，还新建了十几个与高铁有关的国家级实验平台，在高铁自主创新过程中也发挥了关键作用。上述努力的结果，是于2010年成功研制出了第二代中国高速动车组“和谐号CRH380系列”，实现了高铁技术的自主创新。

在中国高铁实现自主创新后，2011年，由于刘志军下台和7·23甬温线特大交通事故的发生，社会舆论开始质疑高铁技术，呼吁对政企合一的铁道部进行改革。在2013年的机构改革中，铁道部的职能被一分为三，新成立的中国铁路总公司（简称中铁总）承担了原铁道部的企业职责。

这一时期是高铁行业处于社会批评的风口浪尖的时期，也是原铁道部（中铁总）在政府内竞争中陷入低谷的时期，科技部此时发挥了关键的产业领航者的作用。北京大学政府管理学院教授路风指出，在铁道部被撤而中铁总保持低调的时候，只有科技部“力挺”高铁，一时间，科技部成为高铁的“旗手”。2012年5月29日，在科技部的推动下，中国高速列车产业技术创新战略联盟正式成立。这一联盟的成立，增强了科技部作为产业发展领航者的地位。

不过，在政府内竞争中，原铁道部或中铁总与科技部等其他部委的地位和作用存在微妙的区别。相对而言，科技部等部门主要起着产业引导者的作用，即通过产业政策来制定创新目标、选择技术路线、设立项目课题或提供专项资金扶持创新等。

与科技部等部委相比，原铁道部的地位和作用更为特殊，除了制定和推行产业政策外，还是高铁的唯一用户，更有能力扮演产业内系统集成者或创新体系建构者的角色，直接协调产业内分工，参与产品的价值创造。这种特殊地位和作用使得原铁道部（或中铁总）有可能经过一段相对沉寂后创造机会重新夺回高铁发展的主导权。

2012年，原铁道部组织企业、高校和科研院所进行探讨，提出了发展“标准动车组”的战略。此后，在“标准动车组”项目的开展过程中，继承了铁道部企业职能的中铁总发挥了产业内系统集成者和标准制定者的职能，要求中车集团下属的企业向中铁总报送关键的技术规格和参数，然后再由中铁总通过铁科院的评审来决定是否采纳。这样一来，中铁总就通过该战略的组织和实施，在产业内确立了新的领航和协调权力。

开往世界的中国高铁。图源：CCTV

“标准动车组”概念形成后，科技部一度持反对立场，认为和谐号动车组（CRH380系列）已经在自主创新上达到相当的高度，应该在这个基础上继续前进，而不是调整参数开发“标准动车组”。

中铁总力排众议，以开发“标准动车组”战略为抓手，在2017年成功研制出新一代标准动车组“复兴号”，借此重新取得了高铁发展的主导权。路风就此指出，“复兴号”成为中铁总以“总设计师”身份领导的新一轮自主创新，它既可以把全盘引进和科技部支持自主开发的历史“翻页”，又可以让中铁总重新主导高速列车的开发。

不同政府部门通过各自战略展开的竞争，也是对产业政策作出自主“诠释”的过程，这些竞争有可能诱发与之相应的知识生产。在此意义上，这一竞争和下一节讨论的地方政府间竞争类似，可视作某种“局域性知识”（或地方性知识）的生产机制。这种局域性知识是与构成一切产业政策前提的国家拥有的集体知识相对而言的，在产业政策演进过程中，这些局域性知识如果能被有效地协调，用于生产新的集体知识，将成为影响产业政策绩效的重要因素。

三、地方政府间竞争

地方政府的战略投资有两重含义，第一，为了招商引资，地方开展了以“经营城市”为名的战略性投资。地方政府为招商引资而支付的成本，可以视为一种投资，这是因为，政府的相关支出一方面对企业的固定资本投资产生了巨大的激励效应，另一方面又通过税收增长、股权增值、土地升值等多种方式增加了政府收入，正是在这个意义上，地方政府的支出是为了取得未来预期收益的投资行为。

第二，除了经营城市之外，地方政府还在更为直接的意义上扮演了战略投资者的角色，这指的是地方政府利用地方国有资本和国有企业，对战略性基础性行业进行投资。地方政府开展这种战略性投资具有某种优势，因为相对于上级政府，地方政府拥有更多的与本地发展相关的知识和信息；相对于社会投资者，地方政府更愿意承担有较高不确定性和较长时间视野的投资。

由于地方政府的上述作用，产业政策就必须和央地关系、地方政府竞争相结合来考察。台湾省“中研院”人文社会科学研究中心研究员瞿宛文曾就此提出，与日韩等东亚发展型国家的两层级体制不同，中国的产业政策体制是多层级体制。所谓两层级体制是指，中央政府是产业政策的制定和执行者，地方政府通常不参与产业政策过程，这样一来，中央政府相关经济部门的官僚就直接面对产业界。

与此不同，中国的庞大规模难以实行两层级的产业政策体制，中国的体制可以称作“中央出政策，地方去执行”的多层级模式。中央面对各地政府的实验结果，会主动或被动择优采纳，也就出现了“地方实验-中央择优采纳”的多层级产业政策体制。

中国汽车业在2004年前后的政策变化，是上述概念形成的重要经验基础。1994年，国家出台了第一个《汽车产业政策》，鼓励大型国有汽车企业与国外汽车企业开展合资经营，并以汽车生产目录的形式严格限定了汽车生产厂商的资格和汽车的型号，重点扶持“三大”和“三小”。

“三大”指的是一汽、二汽和上汽，“三小”指的是北汽、天汽和广汽。在这样的产业政策下，上世纪90年代，上汽-大众的桑塔纳、一汽-大众的捷达和神龙公司的富康得以长期垄断国内轿车市场。在汽车生产目录以外的其他企业只能以微型汽车的名义生产汽车。为了发展，一些企业开始想方设法挤入轿车生产行列，其中，奇瑞汽车的发展故事就是一个典型代表。

奇瑞汽车股份有限公司于1997年3月成立，是安徽省和芜湖市政府投资的国有独资汽车企业。1999年12月，第一辆奇瑞风云轿车下线；2000年，奇瑞汽车产量达2000多辆。然而，轿车虽然生产出来了，奇瑞却面临一个难题：没有汽车准生证，登不上国家轿车生产目录，从法律上讲也就无法在全国销售。

为解决这一难题，奇瑞通过游说上级政府，“挂靠”到上汽集团。2001年初，奇瑞将注册资本的20%（约3.5亿元）无偿划给上汽集团，通过股权转让的形式正式加入了上汽集团，获得了“轿车生产准生证”，公司也更名为上汽奇瑞。

在与上汽集团联姻之后，奇瑞“风云”一下子打开了市场，迅速走上大批量生产轨道，以定价低于桑塔纳等“老三样”三分之一的市场价格参与市场竞争。2001年全年，奇瑞轿车销量达2.82万辆（占市场份额的3.9%），销售额达20多亿元；2002年，销量达5.02万辆（占市场份额的4.45%），销售额达40多亿元。

奇瑞汽车解答媒体提问。图源：中央广电总台国际在线

以奇瑞、吉利等为代表的自主品牌汽车的发展，对国家产业政策的演化起到了推动作用。2004年，国家发展和改革委员会出台新的《汽车产业发展政策》，明确支持本土自主品牌汽车的发展。此前的2003年6月，奇瑞退出上汽集团；9月，国家发改委发布公告，同意上汽集团奇瑞汽车有限公司生产已列入《公告》的所有产品，企业名称也由“上汽集团奇瑞汽车有限公司”更改为“奇瑞汽车有限公司”。

2004年前后中国汽车产业政策的转变，突出了地方政府在产业政策执行和制定过程中的重要作用。多层级产业政策体制中的中央和地方互动，在相当程度上可以看作一种集体知识的生产和协调机制。

在旧的计划经济思维和政策工具的约束下，中央决策者往往缺少制定合理的产业政策所需的知识，这一缺点现在为地方政府竞争的实践所弥补。地方政府竞争带来的产业内部新事象或行为的多样性，同时也伴随着“地方性知识”的生产，这种知识如果能得到尊重和利用，将有助于克服产业政策制定过程中的主观性。

从这一角度来看，近年出现的林毅夫和张维迎有关产业政策有效性的争论，在很大程度上是不切题的，因为争论双方都没有将多层级产业政策体制以及上一节谈论的政府内竞争纳入其视野。

四、中国特色社会主义资本市场

建构性市场指的是生产和交换相统一的产品市场。相应地，资本市场是为建构性市场服务的。以新能源汽车发展为例，早在2010年国务院发布的《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》（国发〔2010〕32号）里，就鼓励政府设立产业引导基金（如专项资金和产业投资基金），支持包括新能源汽车在内的战略性新兴产业的发展，发挥多层次资本市场的融资功能，扩大新兴产业的投资规模，带动社会资金投向处于创业早中期阶段的创新型企业。2011年发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》里，重申了这些政策导向。

中国资本市场从其创立之初就承担了为战略性基础性产业提供融资的功能，在经过多次重大改革之后，特别是在2019年上海科创板成立并试点注册制之后，中国资本市场的服务重心进一步转向与新技术革命相关的科技创新企业。风险投资、私募股权、国有资本投资平台等新型金融资本形态的发展，吸引和鼓励了更多企业家和创业者投身于符合国家重大战略导向的战略性基础性产业之中，为推动这些产业的发展和创新起到了至关重要的作用。

需要强调的是，中国资本市场近年来的发展是与国家资本和国有企业改革密切相关的。2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出要对国有企业分类改革。2015年8月，中共中央和国务院又印发《关于深化国有企业改革的指导意见》，具体提出了国有企业分类改革的思路和方针，根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。

商业类国有企业又分为商业一类和商业二类。商业一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，商业二类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业。国有企业分类改革具有重要意义，它有利于优化国有资本布局、推进国有经济战略性调整，有利于建设以“管资本”为主的国有资产管理体制，加速混合所有制改革，有利于建立中国特色现代企业制度。

国有企业分类改革的依据，在于国有企业客观担负的功能。在社会主义市场经济中，国有资本和国有企业是国家经济治理的工具，要帮助国家实现如下重要功能：第一，为整个社会提供满足其需要的公共产品和服务；第二，对国民经济的总量关系加以协调，克服以生产过剩或有效需求不足为标志的市场失灵，实现经济稳定和充分就业；第三，在战略性基础性行业，通过具有长期时间视野的战略投资以建构市场并引领市场的发展，这一功能同时也包含着后发国家为实现经济赶超、实现国家经济安全所发挥的功能。

中国特色资本市场，就其实质而言是中国特色社会主义的资本市场，因为正是通过这一市场，有为政府和有效市场的关系获得进一步深化，国有经济在战略性基础性部门的地位得到巩固和壮大，社会主义初级阶段基本经济制度以新的形式得到了再生产。

中国资本市场的服务重心转向科技创新企业，以及以管资本为主的国有企业改革，必然促使国有金融资本转变为产业政策与资本市场相互联系的纽带。国有金融机构资本通过资本市场与职能资本相融合，形成国有金融资本，发挥了引领建构性市场的发展以及塑造产业链或社会分工的职能。

但是，国有金融资本主导的资本市场，其作用也有两面性，一方面，这一资本市场可以成为国家经济治理即产业政策的工具，为推动建构性市场的发展起到重大积极作用。另一方面，发展中国特色资本市场，也要注意化解和防范由此可能带来的新矛盾新问题。需要引导和规范国有金融资本的行为和目标模式，使其切实服务于国家发展和社会主义生产目的。

图1 各级政府设立的产业引导基金数量及规模：2013—2022。来源：CVSource投中数据。http://www.cvsource.com.cn/

近十年来，在战略性基础性产业，我们目睹了国有金融资本和资本市场在贯彻产业政策上发挥的作用（图1）。

以半导体为例，2014年，由工信部、发改委、科技部和财政部等部委联合推动，颁布了《国家集成电路产业发展推进纲要》，成立了国家集成电路产业投资基金（即所谓国家大基金）。国家大基金与以往政府补贴战略性新兴产业的模式不同，采取的是市场化的公司制经营模式，基金所有权归“国家集成电路产业投资基金股份有限公司”，由“国家开发银行”托管，以“华芯投资管理有限责任公司”为管理人，实施专业化管理。

“大基金在工信部和财政部的支持下，吸引了一大批国内行业中的龙头企业作为发起股东。其中，财政部、国开金融、中国烟草等代表中央政府出资，是出资大头；北京亦庄、上海国盛分别是北京市和上海市的地方政府出资平台，这两地又是当前中国集成电路产业发展最具区位优势的地方；中国移动、中国电信、大唐电信、中国电子等央企，与集成电路产业有密切的联系，对集成电路产品有着巨大的需求；紫光通信、福建三安等是国家集成电路的领军企业，可以为该项目提供专业的技术支持。国开金融、武汉金控、中电投资、华芯投资等作为国有资本投资运营平台，可以提供资金运作和投资管理支持”。

总之，大基金的股东囊括了中央政府、地方政府以及移动通信、集成电路和金融等领域的国有和非国有行为主体，这是利用资本市场和现代金融资本运作规律，推进产业政策实施的典型案例之一。

国家大基金在成立后对集成电路或半导体全产业链进行了全方位投资。目前国家大基金一期已经全部投资完毕，公开披露的项目达70多个，涉及集成电路的设计、制造、封装测试、装备、材料等各个环节，整个投资分布情况如下：集成电路制造占67%，设计占17%，封测占10%，装备材料类占6%。

自国家大基金设立以来，我国半导体市场也迎来了高速发展期，集成电路年产量从2014年的1016亿块，增长至2021年11月的3295亿块（见图2），7年间翻了3倍多。在半导体产业链中的许多关键环节都有中国本土的企业，2022年，全国有超过17万家半导体企业，形成了完整半导体产业链。

图2  1989-2021年中国集成电路产量（亿块）资料来源：国家统计局

在中国特色社会主义资本市场的发展中，竞争性地方政府也发挥了重要作用，其突出表现是地方各市县国有资本投资运营公司及其主导的产业投资基金的兴起。一个较为突出的例子是安徽的“合肥模式”。

2015年，合肥组建了三大国资投融资平台：合肥建投、合肥产投和合肥兴泰。合肥建投重点投向新能源汽车、现代旅游、交通等，合肥产投专注引领产业高质量发展，合肥兴泰打造地方金融控股平台。目前，合肥国有资本的投融资主要依托于这三大平台。

合肥模式的特点是，找准位于产业链关键环节的重点企业，通过国有资本引领，带动社会资本进入，共同培育发展产业项目，待项目成熟后，国有资本以市场化方式安全退出，转投其他产业项目，不断延伸拓展地方产业链条。

截至目前，合肥形成了总规模超过1千亿元的各类基金，带动社会投资近4千亿元。其中，为支持初创企业、中小企业，成立总规模59.2亿元的创业引导基金、产业引导基金和天使基金，带动社会资本在肥投资超过2千亿元。组建总规模近3百亿元的芯屏产业投资基金，全部投向合肥市集成电路和平板显示上下游产业链，其中仅京东方10.5代线项目通过芯屏基金就直接引入社会资金79.45亿元。

经过多年的探索实践，合肥形成了“引进项目→国资投入引领→项目落地→股权退出→循环支持新项目发展”的产业运作模式。在谋划项目之初，就预留国有资本安全退出通道，政府产业投资基金形成的基金份额或股权达到投资年限或约定退出条件时，依法依规通过上市、股权转让、企业回购及清算、份额退出等市场化方式安全退出。这样，国有资本在完成培育引入产业项目使命的同时，还实现了国有资本的保值增值、做大做强。

截至2020年，合肥国资系统企业综合资产负债率为59.8%，国资委重点监管企业资产总额接近8000亿元、净资产接近3000亿元。通过国有资本的循环使用，有力推动合肥产业快速发展。

五、结 语

本文探讨的四种中介性制度，即建构性市场、中国特色社会主义资本市场、政府内竞争、政府间竞争，是在社会主义初级阶段基本经济制度的基础上形成的，相较于基本经济制度而言，它们是更为具体的制度，同时也是基本制度赖以再生产的中介，故而称之为中介性制度。这四种中介性制度是相互联系、有时候是相互重叠的，共同构成了一个中介性制度体系，这一制度体系界定了什么是中国特色产业政策体制。

中国特色产业政策体制具有如下特点：第一，在这一体制中，建构性市场居于核心位置。国家在建构性市场以不同形式担负着领航和协调分工的职能，将体现社会主义生产目的的使用价值目标与企业价值目标相结合。在此意义上，建构性市场是社会主义初级阶段基本经济制度在战略性基础性部门的具体实现形态；市场和国家、公有制和非公有制的有机结合等属于基本经济制度的内容，在这一市场获得了具体而微的表现。中介性制度体系中的其他几项制度，都是为建构性市场的形成和发展而服务的。

第二，作为产业政策实施主体的国家，呈现为一种以中央集中领导为前提的包容性分权体制。在这里，“包容”一词的含义是指国家通过制度安排有意促进了自身内部的分权，并在分权的基础上开展集中统一领导。地方政府间竞争和政府内竞争是这种分权体制在制度形态上的主要表现。

这样一种国家体制也必然决定了中国特色产业政策体制的特点，一方面，从地方政府竞争的角度看，中国特色产业政策体制是前文所述的多层级产业政策体制，另一方面，从政府内竞争的角度看，在这一产业政策体制中，担负领航和协调职能的国家机关也具有多元化特点。伴随国有金融资本在中国特色社会主义资本市场的崛起，这种具有包容性分权特点的产业政策体制又获得了进一步发展的动力。

第三，第三，与第二点相联系，中国特色产业政策体制带来了一种将地方性知识和集体知识相结合的特殊的知识生产与协调机制，避免了计划经济体制下地方性知识匮乏的固有弊端，为国家合理地制定并修正产业政策创造了条件。这一点在此尤为值得强调。

这一知识生产和协调机制是由两个层级组成的，其一，如前文所述，在两类竞争中形成的差别化战略，催生了一种地方性知识生产的机制。其二，在此基础上，便派生出地方性知识能否以及如何在中央层面获得协调以创造集体知识（或组织知识）的问题。这种集体知识，是制定产业政策的国家机关可能拥有并加以运用的知识，其形成虽然也有相对独立的来源，但借鉴或吸纳地方性知识也是其产生和演进的重要途径。

以建构性市场为核心的中介性制度体系，作为社会主义初级阶段制度体系的组成部分，不仅是基本经济制度，也是根本领导制度赖以再生产的中介。对中介性制度与社会主义初级阶段制度体系间关系的认识，有助于我们理解中国特色产业政策体制何以是一种以充分发挥市场的决定性作用为前提的新型举国体制。

（本文发表于《开放时代》2024年第1期，原标题为《理解中国特色产业政策体制一一围绕中介性制度的政治经济学考察》，有删节，注释和参考文献从略。）