【文/ 奈瑞·伍兹】

美国的撤退

在极短的时间内，特朗普政府的第二任期便颠覆二战结束以来支撑国际秩序的诸多基本原则。特朗普迅速重新定义了美国在北约中的角色，不仅质疑美国对欧洲和日本的防务承诺，甚至对与“五眼联盟”伙伴（FVEY，澳大利亚、加拿大、新西兰和英国）的情报共享也提出了疑问。

在联合国，美国站在俄罗斯以及其他昔日对手（如白俄罗斯和朝鲜）一边，反而与几乎所有传统民主盟友背道而驰。面对局势突变，欧洲官员们手忙脚乱地应对，开始思考是否需要发展自己的核威慑力量，以及华盛顿是否还会继续在欧洲驻军。

然而，与这些安全考量同样重要的是，美国政府拒绝了其曾深度参与塑造的那些条约、国际组织和经济制度。在第二个任期的第一天，特朗普就签署了行政命令退出联合国《巴黎气候协定》和世界卫生组织，并暂停为期90天的所有美国对外援助。紧接着在2月初，他又下令对美国参与的所有国际组织，以及“美国作为缔约方所签署的所有公约和条约”进行为期180天的全面审查。

而更激进的举措可能接踵而至：美国传统基金会（Heritage Foundation）为第二届特朗普政府制定的《2025计划》已预见了许多此类特朗普政策走向，而该计划呼吁美国退出国际货币基金组织（IMF）和世界银行（WB）——这两者长期以来一直是全球发展与经济稳定的基石，且美国也始终在其中发挥着主导作用。

《2025计划》是一项由美国保守派智库传统基金会于2023年4月发布的政治倡议，旨在重塑美国联邦政府，巩固行政权力，以支持右翼政策。该计划曾预计特朗普会赢得2024年总统大选，其大部分作者都曾在特朗普的第一任期或2024年竞选活动中任职

所有的这些变化似乎都在传递一个信号：战后秩序正在走向崩溃。通过放弃对国际秩序的主导权，特朗普政府似乎在宣告美国主导地位和“仁慈霸权”的终结。正如历史学家罗伯特·卡根等人所指出的，一旦美国这个超级大国退出舞台，世界将重回丛林法则的混乱状态。

当然，也不排除特朗普政府可能会以赤裸裸的强制力量（raw power）破坏全球稳定，使美国、中国、俄罗斯等国划分出自己的势力范围。在这样的世界中，战争或许将更加频繁爆发，而曾与美国关系亲密的盟友——无论是在欧洲或亚洲——都可能沦为被胁迫的对象。然而，这种秩序的崩溃并非必然发生。尽管旧秩序或许正在消亡，但是否会演变为混乱与冲突，仍取决于那些至今为止一直在维护支撑这一体系的众多国家。

即使在美国缺席的情况下，国家间仍可通过多种方式保持有效的合作，甚至可以对华盛顿的单边行动形成一定的制衡。但要实现这一点，战后秩序的核心成员——包括欧洲国家、日本以及亚洲和其他地区的伙伴——必须提前联合起来，加强彼此间的合作。他们不能只是作壁上观，否则部分国家可能会脱离原有阵营。

特朗普政府正迅速推进对美国国家利益定义的重设，并绕过长期建立的多边安排以实现其目标。其他国家必须以同样的速度行动，保护并强化这些制度性结构，因为他们现在比以往任何时候都更加不可或缺。

“供需关系”

在国际关系的经典理论中，维持国际秩序通常需要一个强大的霸权国家，依靠其压倒性的军事和经济力量来维护规范国家间互动所依循的规则和机构。这一理论被称为“霸权稳定”理论（Hegemonic Stability Theory），常被用来解释20世纪20年代至30年代欧洲秩序崩溃的原因：当时没有国家既愿意又能够承担合作成本——英国有意却无力，而美国有力却无意。

相比之下，二战后出于对全球“共产主义威胁”的应对，美国同时具备了维护秩序的意愿和能力，因此成功主导并维持了国际秩序。从这个视角来看，若美国退出其帮助创建的国际条约与组织，国际秩序也将随之瓦解。

欧洲拥有巨大的技术、经济和军事潜力，而未来的世界秩序则取决于欧洲人能否让它们实现。图为4月1日在法国斯特拉斯堡拍摄的欧洲议会现场

然而，正如政治学家罗伯特·基欧汉（Robert Keohane）在20世纪80年代指出的，霸权稳定理论仅关注“供给侧”——也就是一个强国是否愿意提供国际合作所需的条件。但“需求侧”同样重要。许多国家，包括绝大多数缺乏主导力量的国家，出于维护本国利益的考虑，仍然支持各种形式的多边合作。

这种需求的存在是因为在充满竞争、不确定性和冲突的世界中，大多数国家认识到，依靠一次次的临时“双边交易”难以长久奏效。此类“交易”往往会偏袒强国，从而导致强制性行为，例如特朗普对加拿大、墨西哥等弱国施加的胁迫性行为。因此，即使在没有霸权国家的情况下，各国仍可能寻求集体性制度，来整合力量、抵御不稳定，并捕捉在有限的合作基础上产生的互利共赢成果。这一洞见为没有美国参与的秩序提供了新可能性。

事实上，非霸权式的多边合作在欧洲有着悠久历史。1814年至1815年的维也纳会议，就是一次旨在重建基础性国际秩序的多边努力。其结果便是“欧洲协调”（Concert of Europe）的形成，这一机制后来包括奥地利、法国、普鲁士、俄罗斯与英国等主要国家。

尽管当时英国拥有强大的海军和经济实力，但并未在欧洲大陆拥有霸权地位。相反，正是通过外交合作与力量平衡的结合，这一秩序维系了数十年，直到克里米亚战争以及德意志统一的进程打破了原有格局。更早的例子还包括13世纪由北欧城市建立的“汉萨同盟”（Hanseatic League），该联盟旨在保护和促进其贸易利益，成效显著，并延续了数百年之久。

自二战以来，尽管美国在整体国际秩序中扮演着霸权角色，但也存在多个由“需求驱动”形成的多边合作典范，而这些合作并不包括美国的参与。以欧盟为例。尽管美国一直对其可能导致的保护主义倾向心存顾虑，欧洲国家仍成功将各自经济整合为一个强大的一体化经济体。

因此，欧洲如今拥有一系列稳固而持久的制度安排，包括如欧洲中央银行与欧洲投资银行这样的集体金融机构，这些机构如今在国际事务中具有重大影响力。随着欧洲国家加大公共投资，以应对美国外交和贸易政策剧烈变动背景下全球性危机的叠加冲击，欧元有望成为美元之外的另一种有吸引力的全球储备货币。

另一个非霸权主导的国家间合作典范是石油输出国组织（OPEC），该组织包括非洲和中东的主要石油生产国以及委内瑞拉。自1960年成立以来，OPEC虽然经历了成员国退出、内部价格战以及频繁违反配额限制等问题，但仍成功赋予了一群缺乏强大军队和多元化经济的资源型国家在全球事务中取得影响并获取全球资本市场话语权的能力。自2022年俄乌冲突以来，该组织成功协调了其成员国与另外10个组成“OPEC+”的国家之间的产量配额，以稳定并维持高油价，为其成员国带来了超过万亿美元的总收入。

一种更松散、但同样基于需求驱动的多边机制是“金砖国家+”（BRICS+）。该组织由巴西、俄罗斯、印度和中国于2009年成立（当时称为“金砖四国”），现已扩员至十个成员国。尽管一些人将其视为对抗西方主导的国际金融机构的无效尝试，但该集团仍因共同利益而维系，即降低风险。

例如，许多金砖成员国担心对美元和美国为主导的国际机构的依赖使他们容易受到胁迫和制裁。因此，他们着手创建自身的制度性工具以增强韧性，其中包括新开发银行（New Development Bank）。截至2022年底，该银行已批准超过328亿美元的贷款，覆盖96个项目，服务于BRICS+国家和其他新兴经济体。

2024年10月22日，金砖国家领导人第十六次会晤在俄罗斯鞑靼斯坦共和国首府喀山开幕，这是金砖国家扩员后的首次峰会

这些案例均表明，只要国家有共同利益或面对相似风险，他们就可以在没有霸权国家的情况下自行建立起有效的合作机制。即便特朗普政府决定退出国际机构、背弃美国承诺并忽视既定外交规范，也不意味着其他国家无法建立并维持谈判与合作的制度框架。事实上，全球正面临着从美国主导的制度、条约与联盟体系，过渡到由其他国家主导的新型合作架构的多种可能路径。

建设更好的银行

在美国缺席的情况下，全球维系多边合作最具潜力的领域之一，正是国际发展。当美国于1944年在布雷顿森林会议上开始搭建战后经济秩序时，其核心支柱包括创建国际货币基金组织（IMF）与世界银行（World Bank），并随后确立美元作为全球储备货币的地位。从那时起，美国政策便主导了这两大机构的运作方式及其对经济危机的应对。然而，特朗普政府的第二任期已明显展现出对众多国际机构的敌意，一些与总统关系密切的政策分析人士甚至呼吁大幅削减，甚至彻底终止美国对IMF与世界银行的支持。

若华盛顿采取如此极端的措施，未必会导致经济秩序崩溃。相反，这些举措可能促使其他国家重新思考制度框架，无论是通过改革现有组织还是寻找替代方案。以世界银行及其贷款机构为例，国际开发协会（IDA）为最贫困国家提供资金，而国际复兴开发银行（IBRD）则为中等收入国家提供贷款和开发政策建议。

IDA的有效性毋庸置疑：它能为各国单独行动所需成本的一小部分提供援助。每国家投入1美元，IDA就能筹集并贷款近4美元给那些最需要的国家。该机构能实现这种乘数效应，是因为它利用国际资本市场的借贷、IDA以往贷款的还款以及IBRD的利润转移来强化各国的直接捐款。

然而，如果美国停止对IDA的资助，其他捐助国必须迅速接棒——事实上，他们自身也有着强烈的战略动机。长期以来，美国作为IDA的最大单一捐助国，得以在世界银行主导结构的支撑下，将IDA的贷款政策调整为服务美国利益。但美国对IDA的影响力，早已远超其实际出资额。在2021年12月达成的最新增资协议中，美国仅贡献了14.89%的总资金，仅比日本的14.63%略高。

相比之下，欧洲各国合计贡献了超过50%。其他重要捐助国还包括中国（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙特阿拉伯（2.98%）。如果美国退出捐助行列，其他捐助国将迎来纠正这一不平衡的机会，并要求在IDA资金使用上拥有更多的直接话语权。

当然，美国不会轻易接受影响力的流失。即便在大幅削减自身出资的同时，特朗普政府仍有可能试图加紧对IDA和IBRD的控制。此举有先例可循：20世纪80年代，里根政府就曾削减美国对联合国、IMF和世界银行的资助，同时寻求对这些机构更大的控制权。由于其他国家未能找到有效的应对机制，结果反而进一步强化了美国的影响力。

同样地，特朗普政府很可能会对这些机构的领导人，甚至普通员工施加巨大压力，迫使其服从华盛顿的意图。世界银行此前就不得不警告部分员工避免经由美国过境——这是因为，在特朗普政府向哥伦比亚政府施压、要求其接受运送被驱逐者的美国军用飞机的背景下，两名哥伦比亚籍员工的外交签证被撤销，并被美方拒绝入境。

特朗普政府公布美国执法人员在得 克萨斯州押送戴着手铐和脚镣的非法移民上飞机的照片

尽管如此，只要其他捐助国联合行动，他们仍然拥有不容忽视的筹码。他们不应被动接受美国强加的新条件，也不应将这些国际机构的领导人孤立无援，更不能简单地放弃或任由世界银行凋敝。相反，这些国家必须明确告知特朗普政府：美国若想维持影响力，就必须继续贡献力量，否则将失去影响力。他们拥有实现这一目标的工具：根据世界银行规则，如果一个成员国未能履行对银行的任何义务——即使是最强大的成员国——其他国家只需简单多数票，且代表总投票权的多数，即可暂停该成员国的成员资格。至今，这一规则尚未被使用。

更激进的情形是，美国完全退出世界银行，正如《2025计划》所呼吁的。欧洲国家、日本及其他国家需立即为这种局面做好准备。根据世界银行的成立章程，若最大出资国决定退出，该组织总部必须迁至“持有最多股份的成员国领土”。这很可能意味着总部将迁至日本，此举或为组建一个在决策中发挥更大作用的成员国联盟奠定基础。

例如，在日本的领导下，世界银行可在其出资国中最大中等收入国家客户（如巴西或印度）的领土内设立IBRD的分支机构；也可在欧洲（该机构最大捐助国所在地）或非洲（靠近其主要借款国）设立IDA的分支机构。同样，中国可以设立一个专门用于资助可持续能源的重大分支机构。与总部设在北京并已广泛与世界银行合作融资的亚洲基础设施投资银行（AIIB）形成互补。

简而言之，美国退出所引发的世界银行结构重组，不仅不必是危机，反而可能成为强化该机构的契机。只要成员国制定好应对方案，便能确保世界银行继续发挥其职能，并保持其多边性质。这一转型过程亦有可能成为其他国际机构在“后美国主导秩序”中调整与自我重塑的范式。

摇摇欲坠的IMF？

特朗普政府拒绝多边主义的另一位“受害者”可能是国际货币基金组织（IMF），但其面临的挑战与世界银行不同。数十年间，美国政策在IMF中占据主导地位——该组织既是各国储备资金的汇聚平台，也是协调应对经济危机的核心机制。20世纪末，这一体系的主导地位如此之强，以至于冷战结束时，人们几乎难以想象一个没有美国参与的国际货币和金融秩序。然而，如今的世界已大不相同，而且变化的不仅仅是美国。

目前来看，特朗普政府似乎不太可能退出IMF，毕竟该机构在很大程度上通过其他国家的出资和贡献保护了美国利益。仅在2023年，美国就从IMF中报告了4.07亿美元的未实现收益——即其在基金中所持股份升值所带来的账面利润。但IMF对其他国家的重要性，已远不如以往。如果特朗普政府在削减美国出资的同时加大对IMF的控制力度，其他成员国完全可以选择不再受制于美国。相反，他们可以借助并扩大一系列新兴替代机制，这些机制履行着与IMF相似的职能。

首先，许多国家现在拥有大量外汇储备作为应对外部冲击的保险，并在本国银行面临压力时可提供外币。截至2018年底，全球外汇储备总额较30年前增长了十倍；其中三分之二由新兴市场和发展中国家持有。此外，在积累这些储备的过程中，许多国家对美元的依赖程度正在降低。美元在外汇储备中的占比已从1999年的约71%降至2024年的57%，各国正转向投资于易于交易的货币，如澳大利亚元、加拿大元、人民币、韩元、新加坡元及北欧货币。

如果特朗普政府落实其顾问团队的某些政策设想，这一“去美元化”趋势可能会迅速加速。例如，经济学家史蒂芬·米兰（Stephen Miran）在成为总统高级顾问前撰写的一份贸易政策文件，提出应强制外国投资者将持有的5年期和10年期美国国债转换为低利率的100年期的低息债券；或前白宫顾问罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）也提议对外国购买美债行为征税。由此可见，一个对美元依赖程度降低、对IMF依赖程度下降的世界，也将是一个美国单边主义影响力显著削弱的世界。

2025年4月17日，IMF表示，世界经济正面临显著挑战，全球增长预期将被下调

应对IMF弱化的第二道防线是货币互换协议（Currency Swap Agreements，CSAs）的日益普及。CSAs允许一国在危机发生时直接向另一国中央银行请求流动性支持。截至2024年，中国央行已签署40项双边互换协议，其中已生效的31项总价值约5860亿美元。巴西于2008年与阿根廷签署价值18亿美元的互换协议，2013年与中方签署价值300亿美元的协议。印度已与超过25个国家签署了互换协议，其中大多数优先考虑与之存在经常收支赤字的国家。互换协议也经常成为国家间签署更广泛协议的前奏。自2009年中国与阿根廷引入互换以来，该协议促进了中国对阿根廷战略基础设施的投资。

同样重要的是，近年来出现了多个区域性金融机构，在一定程度上复制IMF的危机援助职能。例如，拉丁美洲储备基金（FLAR）自1980年代发展而来，专为该地区遭遇国际收支危机的国家提供金融支持。再如，2000年，为应对亚洲金融危机的教训，东盟国家联同中国、日本和韩国共同建立了“清迈倡议”（Chiang Mai Initiative）——一项多边货币互换机制，并不断强化、制度化。

十年后，在欧元区危机期间，欧洲国家建立了自己的区域安排——即现称的“欧洲稳定机制”（ESM）。2014年，金砖国家建立了应急储备安排（Contingent Reserve Arrangement），可在危机发生时提供金融支持或预防性贷款，以避免危机。2025年，非洲开发银行宣布成立非洲金融稳定机制（African Financial Stability Mechanism），为陷入危机的国家提供优惠再融资渠道——即以有利条件提供资本接入。这些机制大多与IMF存在某种关联，但每个机制也在独立开展实质性的区域治理职能。

人多势众

除了维护支撑全球经济秩序的制度架构之外，各国还可以通过重塑多边政治论坛，回应一个“背离规则”的霸权国家。数十年来，美国一直利用各种集团，包括七国集团（G7）以及进入到21世纪后的二十国集团（G20），召集领导人共同应对全球问题。

G7于20世纪70年代成立，它汇聚了法国、英国、美国、西德、加拿大、日本和欧洲机构代表以应对新的经济震荡。更广泛的G20则诞生于1999年，并在2008年全球金融危机中发挥了关键作用：推动全球协作响应，并指导多边组织采取行动以应对危机带来的经济冲击。总体而言，G7与G20在促进相互理解与推动合作解决方案方面扮演了核心角色。

但特朗普政府对这两个集团均持深刻怀疑态度。在其首个任期内，特朗普曾史无前例地拒绝与其他G7领导人共同签署峰会结束时的传统联合公报。重返白宫后，他更直接与其他G7成员国唱反调，宣布希望将俄罗斯重新纳入G7——尽管后者因在乌克兰问题上的行径而受到西方严厉制裁（值得一提的是，俄罗斯曾自1998年起参与G7会议，直到2014年因克里米亚事件而被集体排除）。

特朗普对G20的态度同样冷淡——拒绝派遣美国代表参加2025年2月在约翰内斯堡举行的G20外长和财长会议。美国国务卿鲁比奥在解释时，既提到了特朗普政府对南非的敌意，也体现了其不纵容“反美主义”的立场。

随着美国日益缺席，其他国家必须挺身而出，重新塑造这些集团，包括在没有美国参与的情况下规划会议。事实上，G7本身就具有一定的弹性成员机制：例如，1985年五个核心成员签署《广场协议》以压低美元汇率时，会议并未涵盖全体G7成员；G7也常邀请特定国家列席。G20同样拥有邀请外部参与者的传统。这种制度弹性为G7与G20在美国退出或蓄意破坏时提供了应对路径。

2月21日，在南非约翰内斯堡，南非国际关系与合作部长拉莫拉在G20外长会记者会上讲话

要发挥效用，新集团需包含具备显著经济和/或军事实力的国家，如巴西、加拿大、中国、法国、德国、印度、意大利、日本、沙特阿拉伯、南非、韩国、土耳其和英国。成员国还必须对现有多边组织有坚定承诺，这将使得俄罗斯和当前美国政府被排除在外。当然，具体成员构成仍需谨慎考量；其中，是否纳入中国将成为某些国家面临的战略两难，尤其是那些视中国为地缘对手的国家。

许多国家认为，中美之间日益激烈的竞争不仅关乎市场和技术控制，更关乎谁掌握规则。美国通过在多边机构中的地位，长期享有对国际规则和规范的巨大影响力。毕竟，美国在二战后与日本、英国和欧洲等忠诚的“次级伙伴”共同创建了这些机构。相比之下，中国不得不通过双边外交和建立自己的多边机构（如AIIB）来逐步积累影响力。

然而，特朗普政府现在正放弃对多边体系的影响力，转而倾向于以“一对一”的方式处理外交事务，采取逐案交易式的双边主义策略。在此过程中，中国被推向了国际舞台的前沿，并显示出其准备充分。中国已悄然提升其在多边机构中的存在感，现已成为IMF与世界银行的第三大股东国。

与此同时，中国也把握时机，在美国对世界卫生组织（WHO）与世界贸易组织（WTO）持敌意之际，公开为这些机构辩护与发声。与所有大国一样，中国坚定不移地追求自身的国家利益，它之所以参与多边机制，是因为这正是实现长远战略目标的有效途径。

对其他国家而言，这种国家利益与多边主义之间的契合——曾是美国霸权的核心特征——依然是维系国际合作赖以存在的关键逻辑。当然，这也引出了一个新的问题：中国是否也将走向霸权？这一问题的答案，将取决于其他国家是否积极提出并付诸自身对合作的期待与要求。

无论未来新型合作机制的具体成员构成如何，新平台的筹建都必须迅速展开。美国预计将在2025年12月接任G20轮值主席国，而其他成员国切不可假定该组织将按既有模式持续运作。或许，G20中最资深的成员国政府——法国、德国与英国——可以考虑在此之前召集一批欧盟成员国、英国以及部分金砖+国家，在未来几个月中展开预备性会议，为更深层次的国际合作重组奠定基础。

崭新的秩序

随着特朗普政府对多边规则、规范和机构的明确抵制，由美国领导塑造的战后秩序正在消退，但其他国家不必成为被动的旁观者。欧洲国家、日本以及美国其他主要盟友，以及潜在的新联盟伙伴，依然拥有多种战略选择：他们可以主动接替美国在现有机构中的角色，如在IDA与世界银行中的案例所示；当某些国际组织遭到根本性削弱时，他们可以寻找替代机制以履行相同的核心职能；他们可以组建新的多边联盟，共同承担推动合作、协调危机应对的责任——一个可能的新平台，或许将不再是“G-7”，而是“G-9”或“G-12”。

未来由当前动荡所催生的制度性新秩序，将不同于过去八十余年由美国主导的体系。这一新秩序必然伴随着新的严峻风险，而一个主动退出国际安排的霸权国家所带来的结构性挑战，也将具有深远影响。然而，若将那些仍然致力于支持全球机构与多边主义的国家群体视为一个整体——横跨欧洲、亚洲、拉丁美洲及中东地区——他们将代表全球GDP的极大份额，并拥有可观的军事能力作为支撑。

通过重建或重塑关键制度，这一合作网络将仍具备能力来维持国际稳定、应对全球性问题，并在危机中为成员国提供安全保障。但如果他们选择袖手旁观，则许多国家将变得比以往任何时候都更加脆弱，只能在一个更加危险的世界中为短期、狭隘的利益挣扎求存，而无力塑造规则或争取影响力。