【文/观察者网专栏作者 石伟】

日前，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步保障和改善民生 着力解决群众急难愁盼的意见》对外公布。《意见》中提到，要大力发展“一老一小”普惠服务。关于普惠养老，《意见》也给出了具体的指导意见：

实际上，随着我国人口老龄化趋势的日益凸显，养老问题早已成为社会关注的热点之一。其中，与养老问题密切相关的养老院产业发展广受重视，与之相关的政策举措不断出炉。

除此之外，比如早在2023年北京市“4.18”长峰医院大火后，在全国范围内开始了一轮养老机构安全生产的整治；而在2025年4月河北隆化养老院大火之后，全国养老机构面临着更加严厉的消防安全生产检查，各地也顺势关停了一批小规模和家庭作坊式的养老机构。

推动养老机构向规范化和标准化的方向发展的心思无疑是值得肯定和鼓励的，不过，根据笔者长期在各地调研情况来看，这些小规模、非正规的家庭作坊式机构往往处于床位饱和的运转状态，而那些规模化、标准化的养老机构反倒面临着无人入住的困境。

因此，笔者认为不能对小微机构“一刀切”地一关了之，而是需要深入了解养老院供需关系，进而探索养老机构发展转型之路。

笔者调研过的一个养老院，当时正举办重阳节活动 作者供图

养老院入住率较低的归因误区

随着当前老年群体生活照料需求的增加，养老院被认为是通过开展集中式、市场化养老服务供给回应老年生活照料的家庭补位行为。但是，在实践中，养老院，尤其是农村养老院，入住率较低，床位闲置率较高。

如辽宁省大连市某区共43家机构，拥有床位数5028张，实际入住1048张床位，入住率20.84%。河南省周口市某区全区共有养老机构90家，其中失能老人照料中心1所，县城日间照料中心12所，乡镇敬老院15所，农村幸福院47所，民办养老院14所（县城2所，其余分布在乡镇），床位闲置率从8.7%到93.64%不等，绝大部分闲置率处于60%以上。

在山西省临汾市一个县城调研，一位经营了两个院区的养老院院长在谈及入住率困境时认为：“在县城和农村办养老院，入住率不高，入住率比不上太原等省会城市，更比不上沿海发达地区。”

同行调研的一位在江苏省南京市长期从事养老实务工作的前辈向院长支招，她认为目前中西部养老院的入住率普遍不高的原因是因为机构服务质量跟不上，养老机构的设施不够适老化，如门把扶手、门槛、护理床等设计的细节不到位，没有真正从老年需求考虑，“这就导致老人及家庭把养老院污名化”。由此，这位行业前辈向地方民政系统的领导建议，地方养老财政资源的投入，应当向养老机构的适老化改造倾斜。

该实务行业人士的观点，代表了一种普遍的声音，即当前养老院的入住率不高，核心是养老院的服务水平制约家庭的选择，养老机构应该要向四星级乃至五星级机构的设施、服务看齐。

此种声音甚至裹挟政策实践，导致各个阶段的养老政策均侧重于强化养老设施的硬件建设，从十三五期间的大规模大批量建设，到十四五期间的小修小补，再到未来十五五期间为提升养老机构的资源利用效率而再一轮进行机构的适老化改造。

问题是：当通过政策驱动养老机构都朝着高星级水平迈进时，谁来承担这些机构星级提升的成本？

民办运营的养老机构是追逐利益而不是做慈善的，在企业全面评估市场没有利益空间时，企业主体是无动力进行硬件设施投入的。这就导致在现实中由地方政府投资，进行机构设施升级改造，然后委托给第三方社会化运营。然而，效果就是政府花了不少于上千万的资金，打造至少涵盖上百张床位的区域性养老服务中心，最终入住的仍然是以五保老人为主，极少量社会老人入住，养老床位闲置超过50%。

不少养老院环境优美、配置齐全，但入住率不高 作者供图

而在这种理念支配下，中西部县域社会中也呈现出一种对小微机构以及家庭作坊式养老机构排斥的政策倾向。行业管理部门认为小微机构消防安全、服务水平等欠佳，带来管理的麻烦，采取不鼓励不支持甚至是主张取缔的态度。然而，笔者在调研时发现，很多自发的小微机构通常却往往处于高入住率的状态。

比如安徽省芜湖市的一家养老机构，依靠自家农房改造和扩建的双层小楼，毗邻马路噪音较大，院内室外活动空间有限，室内楼梯狭窄，按照专业的标准来看肯定是不够适老化的。可是，就是这样一个18张床位的小机构，依靠夫妻和公婆4人，从2017年开业至今，一直满员，负责人表示从不担心缺少老人。

农村养老院入住率低的原因

整体来看，县域或农村养老院的入住率低下，核心原因不在于养老院的服务供给质量，而是深受文化观念、社会舆论、市场规模、以及行业自身特质影响。

一是受中国养儿防老伦理文化和村庄社会舆论环境潜移默化的影响，农村老人及其家庭对养老院多持排斥态度。

在传统文化观念和当地社会评价上，把父母送养老院等于“不孝”。对绝大多数中国家庭、尤其是县域社会中的老年父母而言，到养老院养老，也等同于宣告被子女抛弃。

二是中西部地区家庭外溢的养老需求极其有限且高度分散，天然限制农村社会养老服务市场规模。

普通农村老人，他们在75岁以前，除非身体出现重大疾病或偏瘫，一般均可生活自理。在生活可以自理的情况下，老人一般多选择家庭自养，顺便还可以种种地、搞搞庭院副业，同时还可以照看孙子孙女，帮儿子媳妇分担家庭事务。

75岁以后，随着年纪变大，身体机能退化，其中有不少老年人将逐渐进入高龄失能半失能、甚至失智阶段，生活自理能力下降，需要有人照料。一般情况下，首先由老伴照料；老伴不在的情况下，儿女可以轮流照料；真正外溢到养老服务机构中的老年人，数量极其有限，且因这些老人居住相对分散，因此并不足以形成充分的养老服务市场规模。

三是农民家庭尤其是中西部地区的农民家庭，养老费用支付能力有限，难以支撑起充分成熟的养老服务市场。

在普通农业型村庄的社会结构中，绝大多数家庭属于普通的打工者，家庭收入来源有限，家庭积累也不多，而且有限的家庭经济剩余大部分流向孩子的教育、进城买房等家庭事务，对父母的养老资源投入和购买市场化养老服务意愿不高，这就间接压缩了农村养老机构的利润空间。

当养老机构的利润空间有限时，为争取利润最大化，会进一步缩减养老院的运营成本，比如人工、院舍改造方面。这也就导致养老院所能提供的养老服务品质会下降，不匹配老年群体想要的较高的晚年生活质量的要求，往往只是解决基本的生活照料问题，进而使得老年人在养老院里度日沦为所谓的“等死日”。

四是养老服务机构投资周期长且管理难度较大，社会资本进入积极性不大。

在河南调研时，据一位有着多年从业经验的养老服务机构负责人介绍，养老项目平均投资周期大约是7.5年。由他们机构从2020年年中所负责运营的一家社区日间照料中心，平均每个月亏3万元，加上其他运营开支，一年下来亏四五十万。

据另一位在乡镇的民办养老机构老板介绍，2017年自己投了700万元建了养老院，之后又向朋友借了300万元再投进去，目前床位160张、入住了85位，收支基本持平。

既然业务不赚钱甚至亏钱，那为什么还要做？因为可以从政府那边获得一些项目进行找补。

在安徽省合肥市笔者和一位经营多家养老院的院长交流时，也和对方算过一笔账。在面向社会化运营的情况下，依靠政府政策补贴，仅能维持养老院的基本运营。集团的营收主要来源于家庭适老化改造的床位建设，以及其他类型的政府购买社区服务项目。

以合肥市G养老院为例。G养老院原为敬老院，后经政府改造委托YDS养老机构运营，在承担G镇五保老人集中供养的同时，面向社会普通老年群体提供社会化服务。改造后有189张床位，目前在院老人90人，其中五保老人70人。

合肥市还是属于地方财政资源较为充沛、养老资源投入相对丰富的地区。对于广大中西部欠发达地区来说，财政在养老机构的补贴上投入相对有限。对农村民办养老院来说，只有通过扩大入院老人的数量，降低服务成本才能维持运营。如果收费价格略高一些，老人及其子女们就不会选择入住；收费价格调低一些，各项硬性成本开支又比较大，尤其是护工工资就不可能开得很高，养老院条件和生活质量就难以提高上来。

也就是说，对于大部分市场主体来说，进入农村养老领域最核心的利益驱动是地方政府在养老领域中的项目找补。而真正的地方性、社会化的市场主体，又因其低成本、简约化和在地性的运转，不符合业务主管部门的监管要求。

笔者调研过的一个养老院 作者供图

什么样的农村老人入住养老院

对于农村养老服务多元化供给体系，尤其是市场化供给来说，以什么样的方式，供给什么样的服务，在农村养老服务体系中占什么位置，这些问题亟需确认。其中，精准识别养老服务人群、回应老年群体诉求是有效解决此类问题的关键。

首先，对普通农村老人而言，家庭资源、村庄结构和身体机能是限制其入院的条件。

对于普通家庭来说，基于经济理性的考量，除非老年群体的生活照料需求较为强烈，影响到家庭再生产经营活动的安排，否则不会选择入院养老。

从农村区域来看，通常进养老院的也是在那些村庄社会结构原子化、舆论宽松、个体主义思潮较为强烈的村庄。如川西平原以及长江中下游等地区。

就农村家庭生活水平而言，进养老院的老人，通常是家庭收入较高，养老投入占家庭支出的很小一部分。从区域上来看，此种情况通常发生在市场中心地带的大城市周郊。

而从老年群体需求来看，入院养老的老人一般是年龄较高，身体机能差不能自理，在日常生活中需要别人照顾的。

其次，从老年群体的家庭特征来看，进养老院的，多是那些不参与家庭再生产，但能够依靠自我经济实力维持养老成本的老人。即有较为丰裕的养老金，又能够凭借经济能力进行自我决策。

在中西部地区，通常因家庭资源的集约化，老年群体也会被卷进家庭再生产，至少不让自己的养老问题成为家庭再生产压力，因而会极度地自我压缩。如果自己没有进养老院的能力，他们便不会提出来。而在经济发达地区，家庭有了支付老年人入院养老的能力后，能否入院取决于家庭资源流向，即老年人是否要参与到家庭再生产过程中。

小结

整体而言，农村机构养老是一种分散化、嵌入式的市场结构。一味地关停小微机构，必然进一步割裂老年机构养老需求与养老机构市场供给适配。堵不如疏，养老机构的管理首先需要立足于老年群体的养老需求。

机构养老是家庭养老的重要补充，中西部县域养老机构的发展应当根植于农民家庭生活系统与社区系统，嵌入到老年群体生活世界中。因而，需要大力发展社区型机构养老，激活并运用乡土熟人社会的资源，如熟人关系的约束机制、村集体的安全管理在场监督机制等，建立一套简约高效在地的机构养老系统，探索符合国情的本土化养老模式。

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