【文/观察者网专栏作者 郑毅】

最近，美国政府与欧盟共同发表了有关钢铝关税、全球产能过剩及碳排放强度安排的联合声明：自2022年1月1日起，美欧同意每年为欧盟对美出口的54种钢材产品、两种原铝产品和14种铝制半成品分别提供330万吨、1.8万吨和36.6万吨的免税进口配额。声明还强调，双方将在全球钢铝产能过剩和碳减排领域协调政策，建立统一战线，共同应对中国的挑战。

美欧为何会在此时出台这样的联合声明？为何还要扯上中国？一切还得从特朗普说起。

美国让步也不亏

2018年3月8日，时任美国总统特朗普签署公告，由于进口钢铁和铝产品危害美国“国家安全”，根据美国《1962年贸易扩展法》第232条款，美国对进口钢铁和铝产品分别征收25％和10％的关税，于2018年3月23日正式生效。

另外，美国还在主要的板材产品上对相关国家实施包含加征关税在内的反倾销和反补贴措施。

美国对进口钢铁和铝产品分别征收25％和10％的关税，于2018年3月23日正式生效。来源：央视新闻

受美国加征关税的影响，欧盟对美国的钢材出口量由2017年的322万吨骤降至2020年的165万吨。

欧盟当然不会坐视自己吃亏，在钢铝关税问题上，如果双方无法达成共识，欧盟已准备于今年12月1日起大幅提高一系列美国标志性产品，如哈雷-戴维森摩托车、利维斯牌蓝色牛仔裤和肯塔基州波旁威士忌的关税。

欧盟是这些美国产品的最大海外市场。在美国的选票政治中，不能不对此有所权衡。国内各种有影响力的利益团体间可能存在不同的诉求，美国政府为了选票，必须协调利益，调整包括对外政策在内的各项政策。

钢铝关税协议一方面保护了这些美国产品的欧盟市场和相关行业的就业机会，另一方面，也利好美国的用钢、用铝大户，如汽车制造业和建筑业，它们是钢铝关税协定最直接的受益者。

近来，这些行业饱受美国钢铝供应短缺之苦。目前美国不仅平均钢材价格远高于国际市场，而且由于产能饱和订单的交货期长达4个月。高钢价虽然提升了美国钢铁制造商的短期利润，但损害了美国用钢制造业的竞争力。

目前美国钢铁企业的产能利用率和利润水平都达到了2008年金融危机之后的最高水平。华尔街预测美国钢铁公司(USS)今年的利润将高达55亿美元，超过特朗普四年总统任期内的总和，而该公司的盈利水平通常在美国的主要钢铁制造商中敬陪末位。

钢铁业赚翻了要让它收敛点，但也不能对它造成过大的冲击。这恰是美国在这笔交易中的另一个重要考虑。

进口钢材的动机有价格/品种驱动和供应链偏好两种类型。前者是因品种和/或价格原因而选择从国外进口钢材。而供应链偏好则指钢材用户，如汽车制造商在新的海外产能投产后，因合规可靠的本地供应商缺位，而将其国内的钢材供应链延展至国外产生的钢材国际贸易。

在美国的主要钢材进口来源国中，来自欧盟的钢材多数属供应链偏好，这与欧盟的钢材生产成本与美国接近但欧洲在美国的制造业有大量投资有关。

巴西是世界上钢材生产成本最低的国家之一，巴美的钢材贸易是典型的价格/品种驱动类型；而美国进口自加拿大和墨西哥的钢材则是两者兼有。

在世界主要的产钢经济体中，美国的钢铁生产成本在世界上位列前茅，而欧盟的钢铁生产成本与美国最为接近。美国这次选择从欧盟进口钢铁，而不是从“朋友圈”中钢铁生产成本更低的经济体，如巴西和乌克兰进口钢材，就是要在增加美国市场供给的同时，减少进口对美国钢材价格冲击的风险。

由于在增加进口钢材的来源和时间选择上，充分考虑了美国钢铁制造商的承受力，这次美欧钢铝协定获得了代表美国钢铁业，以及对美国贸易政策具有强大影响力的美国钢铁协会(AISI)和美国钢铁工人联合会（USW)的一致谅解。

11月15日，美国国会通过了1.2万亿美元的跨党派基建拨款法案，该法案将进一步刺激美国的钢材需求，为拜登政府在钢铁业赢取更多的支持。

全球产能过剩

美欧钢铝关税声明中提及的全球产能过剩，对钢铁业而言是一个老生常谈的话题。美国和欧盟对这一议题的重视实际上反映了各自钢铁业无力应对全球竞争，而不得不寻求政府保护的现状。美欧都已跨越钢材消费的峰值多年，钢材消费量已多年呈停滞状态。

而中国的钢铁需求仍未达峰值，经济上也与美欧处于不同的发展阶段。美欧的过剩产能与中国的过剩产能有着本质上的区别，美欧的过剩钢铁产能是长期的且不再具有市场生存能力的。

而多数中国的过剩钢铁产能源于周期性和阶段性的供需错配，有望在需求繁荣期到来时或经济发展中消解，因此，试图限制中国的钢铁产能损害了中国的发展权。

但欧盟深知其成员国在开放的钢铁贸易中不占据竞争优势，为保护本土钢铁产业，欧盟必须采取贸易保护手段。为此欧盟按季度为每个外部钢材出口国设立钢材出口到欧盟的限额。2017年以来欧盟对含中国在内的六个国家的钢材实施了反倾销措施外，还单独对中国的钢材实施反补贴调查。

2017年以来，欧盟对含中国在内的六个国家的钢材实施了反倾销措施。

美国认为中国过剩的钢铝产能是由不当的政府补贴所造成的，然而美欧在政府补贴的问题上都不具有指责中国的资格。

它们长期对特定的企业提供大量公开或隐形的补贴。2021年6月，美欧就搁置多年的民用飞机补贴争端达成共识，此前美欧在民用飞机补贴上博弈中曾多次互揭老底。

如2004年10月，美欧先后向世贸组织提起关于飞机制造业的诉讼。美国方面称，欧盟成员国为空中客车公司开发A380客机提供了65亿美元的补贴，严重违反了国际贸易规则。

欧盟则反诉，自1992年以来，美国政府对波音公司的补贴高达230亿美元。此外，美国还不顾世贸组织有关裁决，以出口退税的方式继续每年向波音公司提供２亿美元的补贴。显而易见，在政府补贴方面美国对中国的指责无疑是霸道而无力的。

中国目前的政策并不支持大量而持续的钢材出口，但中美在钢材价格上持续和巨大差异无疑为有心的企业提供了套利空间。美国最大的钢铁制造商Nucor曾抱怨中国的钢铁半成品在韩国、越南和土耳其被加工成钢材后出口到美国，对市场造成冲击，成为美国钢材进口管控的一个漏洞。其实只要美国有关方面抱着与中方真诚合作的态度，解决这样的问题并不难。

2020年，全球原铝产量和需求量分别为6527万吨和6448万吨，在全球市场上原铝供大于求。同期，中国的产需量为3732万吨和3819万吨，产量无法满足国内需求。中国在原铝（又称电解铝）的国际贸易中是一个净进口国，中国的进口有助于缓解国际市场上原铝的供大于求。

2010年至2020年全球原铝和氧化铝总产量数据。来源：IAI

同年，中国在原铝贸易中的逆差约为19亿美元和106万吨。中国原铝进口的主要来源为俄罗斯和印度，2020年两国合计占中国原铝进口市场的63%，中国还贡献了全球原铝产量的57%。美国和欧洲（含欧盟）的原铝产量合计只占全球产量的17.6%，而原铝生产需要耗费大量电力，电力成本约占原铝成本的37%。

2021年，中国多地限电并要求压减高能耗和高排放产品的生产，不可避免地对中国的原铝产量产生负面影响。同时，国内增长的原铝需求无疑将助推原铝价格的攀升，促使更多的海外原铝流向中国。然而，并没有证据显示美国和欧盟有能力通过原铝和铝矾土贸易来制约中国。

明知无法主导全球钢铝产能过剩的议题，美国为什么仍然将其列入钢铝关税声明？显然是屈服于利益集团的压力。

碳排放

美欧钢铝关税声明关注的另一个议题是碳排放。在钢铁生产流程中，烧结炼铁工序的碳排放量在总排放量中占有很大的比重。由于缺乏废钢资源而且电力价格相对昂贵，中国的钢铁产能大多采用含有烧结炼铁工序、以铁矿石为原料的长流程工艺。

而短流程工艺则省略了烧结炼铁工序，在有大量废钢铁积蓄的欧美国家更受青睐。不同的工艺路线是中国与欧美国家在钢铁生产排放水平上具有重大差异的关键，而决定采用何种工艺路线是由所处的经济发展阶段决定的。

根据世界钢铁协会的数据，2020年，美国和欧盟28国分别有71%和42%的钢产量采用短流程工艺生产，而在中国只有约9%。以美国和欧盟钢铁业的排放水平来要求中国并不公平。

1975年至2019年，世界钢铁产品贸易量。来源：世界钢铁协会

中国钢铁企业并没有在全球碳减排的进程中缺席，为让中国庞大的长流程资产研发有别于短流程资产的低碳生产工艺，我们已确定了多种技术路径，如极致能效和富氢碳循环高炉等，以尽力缩小与美欧企业在碳减排进程上的差距。除加大自身碳减排的研发投入外，中国钢铁企业也正在加强低碳冶金的国际合作和技术共享。

宝武集团于今年11月18日主导成立了阵容强大的全球低碳冶金创新联盟，来自15个国家的62家相关企业及研究机构参与了这一跨国联盟。位于欧洲的冶金技术研究重镇亚森大学、乌克兰冶金研究院及欧盟最大的钢铁企业安塞乐米塔尔都名列其中。为助力中国钢铁工业的低碳发展，宝武集团近期还专门设立了500亿元规模的碳中和基金和绿色低碳冶金创新基金。

原本以互利为出发点的国际贸易，现已成为以美国为首的西方国家对发展中国家施压的工具，而人权记录和碳排放水平都已成为西方实施贸易惩罚的借口。

目前，中国的人均碳排放量远低于美国，2020年中国的年人均碳排放量约为7吨，美国为13.5吨，比中国高93%。由于中国的人口基数大，人口密度高，使中国在碳排放总量和单位国土面积排放量上都高于美国。

碳排放权在中国的交易价是50元/吨,而欧盟是50至55欧元，相当于每吨370至407元，巨大的碳排放权价差极易成为欧盟对中国出口钢材征收高额碳税的借口。

发电及供暖，钢铁生产和建筑材料生产是中国最主要的三个碳排放行业，合计贡献了全国约75%的排放量。虽然中国的发电量和主要建筑材料水泥的产量都在世界上遥遥领先，但中国的电力和水泥出口规模都很小。2020年分别只有约15亿和2.2亿美元，而且市场基本局限于周边国家。

在上述的三个高排放行业的产品中，目前只有钢材被大规模地出口。2020年，中国出口了约5367万吨钢材，价值455亿美元，约占中国当年产量的5%。

中国不仅出口比例在主要钢材出口国中最低，而且在出口钢材的数量上也达到了过去六年新低，但中国仍是全球当之无愧的最大钢材出口国。目前中国钢材的海外市场主要集中在韩国、东南亚和非洲等中国有着强大政治和经济影响力的国家和地区，在这些市场中，美欧试图打压中国出口钢材的企图实际上难以奏效。

被误导的美国民众

为追求持续的成本优化和利润最大化，许多已不具市场竞争力的美国制造业产能被迫关闭，原有的订单被发往海外低成本地区生产。被关闭的产能中就包括用钢制造业产能，这导致美国用钢制造业和国内钢材需求萎缩，钢铁业和用钢制造业从业人员的失业增加。

另一方面，中国的经济多年来蓬勃发展，并将大量物美价廉的产品出口到美国。中国出口产品提高了美国消费者的实际购买力，在中美不断扩大的贸易中，受益的人口在数量上远超那些被此影响生计的人口，这表明中美贸易在总体上是互利的。

美国的很多社会问题都与就业不足和就业质量不高有关，每当一般美国民众讨论就业问题时，中国产品无处不在的局面加上不良媒体的煽动，使中国极易成为美国失业问题的替罪羊。

一般美国民众并不关心美国以外的世界，这种孤岛心态本无可指摘，除非他们有精力和兴趣对国际事务作长期的观察思考，并比对不同的信息来源。然而，在这个信息爆炸时代，人们极易被在真相中混杂着谎言的舆论所误导，并且对中国人民所选择的制度、道路和发展方向产生误解。

在美国的选票政治和美国贸易政策的制定和执行过程中，从中美贸易中获益的美国进口商和消费者通常是沉默的多数。

然而，对中国持敌视态度的利益集团，如美国钢铁协会（AISI)具有强大的舆论动员力和影响力，代表美国进口商和消费者利益的游说团体，无法与这些集团相抗衡。

美国钢铁协会官网

这导致美国的贸易政策被这些利益集团所左右，为了少数特定人群的利益，而不惜牺牲多数人的福祉。

美国执政者们名义上为选民代言，实际上往往为支持他的利益集团代言。特朗普的执政团队就与包括钢铁工业在内的美国传统产业有着千丝万缕的联系。

如特朗普政府的商务部长威尔伯·罗斯（Wilbur Ross）是一位亿万富翁，通过收购重组破产企业而致富，在本世纪初收购重组了美国主要的钢铁生产商伯明翰钢铁。而他一度执掌的商务部，恰与美国贸易谈判代表办公室共同负责制定、执行美国贸易政策。

特朗普总统时期的商务部长威尔伯·罗斯，在任职期间至少赚了5300万美元。来源：视觉中国

通过免除规定数量欧盟钢材的进口关税，拜登政府同时照顾到了三个国内的利益集团——对欧盟出口产品的企业、用钢产业和钢铁制造业，创造了多赢的局面。

第一，保护美国相关产业的欧盟市场免受贸易反制措施的损害。

第二，通过引进更多高成本的欧盟钢材，不仅增加美国钢材市场的供给，而且避免进口钢材对美国钢材价格的冲击，使得美国的高钢价得以维持。

第三，修复美欧的传统盟友关系，以便在钢铝贸易领域以碳排放量为壁垒建立围堵和遏制中国的利益共同体。虽然可能实际效果有限，但它满足了美国特定利益集团的愿望。

钢铝都属于高排放高能耗产品，现阶段中国仍需大量生产来满足内需。但中国的政策并不鼓励出口这类产品，因为中国钢铝出口的主要驱动力是国内外市场在价格上的差异而不是政府补贴。中美在减少中国钢铝产品出口的问题上，是可能相向而行并合作的。

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