【编者按】本文节选自鄢一龙新书《目标治理：看得见的五年规划之手》第五章“目标统治：五年计划的错置”，文章以五年计划为例，主要探讨了中国为何不能走苏联道路。在作者看来，中国从来就没有照搬苏联的五年计划体制，中国的领导人并没有将马克思和斯大林视为“天生的圣人”，而是力图不断探索适合中国，更加反映客观规律的体制。

本书由作者授权观察者网独家刊发。我们将继续对本书进行连载，敬请关注。

图为《目标治理 看得见的五年规划之手》 作者：鄢一龙

钱钟书先生在《围城》中借书中人物之口感叹道：“不知怎么，外国一切好东西到中国没有不走样的……想中国真厉害，天下无敌手，外国的东西来一件，毁一件。”【1】这确是高见，小到服装，大到国家体制，无一幸免。新中国成立后，学习苏联搞计划经济就学了个四不像；改革开放后，学习西方搞市场经济又是个四不像。

不要说不如“先进之邦”，就连“先进之邦”的好学生也当不成，曾经长期是中国人内心深藏的自卑情结。但是，反过来看，这正是中国道路独特之处，一定意义上也是中国的优势所在。正是由于没有照搬照抄，才能更符合中国国情。如同中国人穿中山装比穿西装更合体一样，既便是学错了，也不至于大错。学对了，就可能更对。

首先表现为中国从来就没有照搬苏联的五年计划体制。苏联提供了五年计划的成功范例。但是中国的领导人并没有将马克思和斯大林视为“天生的圣人”，【2】而是力图不断探索适合中国，更加反映客观规律的体制。

中国对苏联经验不是照搬照抄，而是从自身实际情况出发，“择其善者而从之，其不善者不从之”，【3】引进吸收的同时，注意进行本土化创新。对于学习苏联问题，毛泽东明确主张：“要分两类。一类按中国的，一类规规矩矩、老老实实地学。如土改，我们不学，不照它的。如财经方面有些建议，陈云不学。对资本家的政策，我们也不学它。技术问题横直一概照抄，比较好的，或者我们根本不知道的，学过来再说。”【4】

中国在认真学习苏联经验的同时，很注意进行本地化创新。1952年9月至1953年4月，李富春率领的访苏代表团，请苏联国家计委举办学习班，讲授经济知识；1953年6月，李富春介绍到苏联商谈五年计划的体会中，就谈到要努力学习全面计划平衡，才能适应国民经济按比例发展的要求。中国领导人很快就根据这一学习成果，创新出自己的本土化思想。1954年7月，陈云结合“一五”计划编制问题，提出了中国经济计划中需要遵循四大平衡（物资平衡、财政收支平衡、购买力与商品供给平衡、信贷平衡）和三大比例（工农业比例、轻重工业比例、重工业内部的比例）的思想，【5】陈云讨论的按比例平衡发展的已经大不同苏联的教条，已经成为理论结合中国实际的本土化创新。

更为重要是，对于苏联的经验，毛泽东等中国领导人从来没有尊奉为不容置疑的信条，实际上是抱着试试看再说的态度。他们有着一个基本的信念，只有经过实践检验的认识才是可靠的。

“一五”计划尚未结束毛泽东就开始设想突破苏联模式，独立探索自身的发展道路，随后发动大跃进和大规模的体制改革，就是毛泽东对中国自身道路的一次失败的尝试；“三五”时期他更是严厉批评国家计委“计划工作学上了苏联似乎就很难改变”。可以说，终其一生毛泽东都在不断的破坏和创新中探索中国之路，在他心目中，成功的学习并不是掌握了“先进经验”，而是找到适合自身发展的道路。

中国领导人从来没有构想出苏联式的高度科学控制的计划经济理想系统：国民经济转化为一个整体，而这个整体中的每个企业都成为同一个公司的厂子或者车间，在这个公司里没有旧资本主义社会“盲目经济力量的自发运作”的余地，也没有个人工厂之间的商业联系。【6】

中国的领导人很早就意识到在中国这种农业和分散的手工业占据主导地位的国情条件下不可能实行高度集中、“大而全”的计划体制。1948年，刘少奇就设想中国必须防止超过实际可能性和必要性去机械地实行计划经济，即要突破原有的苏联式的计划经济，做到“大计划，小市场”，必须放开在农村一些地区、城市中的手工业等这样的小市场。但是在大银行、大商业、大运输交通业以及大的工厂上，必须依靠计划，即“大计划，小自由”。【7】

即便是在1956年，工业基础初步建立，社会主义改造基本完成之后，中共中央仍然认为当时我国的计划生产是工农业生产的主体，按照市场变化而在国家计划许可范围内的自由生产是计划生产的补充。陈云说：

“我们的社会主义经济的情况将是这样：在工商业经营方面，国家经营和集体经营是工商业的主体，但是附有一定数量的个体经营。这种个体经营是国家经营和集体经营的补充。至于生产计划方面，全国工农业产品的主要部分是按照计划生产的，但是同时有一部分产品是按照市场变化而在国家计划许可范围内自由生产的。计划生产是工农业生产的主体，按照市场变化而在国家计划许可范围内的自由生产是计划生产的补充。”【8】

总体上，中国没有像苏联等社会主义国家一样实行全面的计划控制，而是采取了一种抓大放小的策略。中国实行的是一种相对松散的计划体制，一种“大计划、小自由”的体制。即国家计划只对国民经济有重大意义的工农业主要产品产量、基本建设总投资额、重大建设单位、职工总数、平均工资以及各项主要事业的发展进行平衡和控制，其它则由地方计划安排，或者由企业、基层单位自行安排的体制。【9】

中国也没有像苏联那样制定事无巨细，无所不包的计划，陈云在当时就指出苏联计划制定的指标过细、表格过繁，必需根据中国的实际加以简化修正。波兰著名经济学家奥斯卡·兰格就明确指出在社会主义各国中，中国是个例外，由于开创较晚，在其它社会主义国家的经验得到好处，因此没有制定涉及一切经济细节的五年计划。从而没有闹出其它社会主义国家计划的“不是笑话的笑话”：

“在波兰有个著名的笑话——它实际上不是笑话，它是事实——国民经济计划中有酸黄瓜的生产……国家计划委员会在计划中规定了一个狩猎季度中应该猎取的野兔数目。同时，例如得不到女用纽扣或发针，只是因为在国民经济计划中它们被忘记了。”【10】

对工业生产、以及物资调配并没有实行全面的中央计划控制，只是控制关键性的产品与物资。工业生产方面，多次扩大企业的计划外生产的自主权，国家计委统配物资最多时也只有370种左右（1965年），而苏联在50年代初就达有2370种之多。【11】企业在工业生产方面保留了相当程度的自主权。“对于日用百货、手工业品、小土产只是把个别品种列入国家计划。”【12】

更为关键的是，对于占据国民经济主要部分的农业很大程度上只是进行间接的计划调节而不是直接的计划控制。“一五时期”，在制定农业计划的时候，由于我国已经有解放区的多年经验，并没有照搬苏联50年代对农业实行直接计划的方法，1955年以前，实行估算性计划，在1956年合作化以后，仍然实施间接计划。不是采取下达计划指令的方式，而是主要通过价格、农贷、税收政策和预购合同等来调节，把农业纳入计划的轨道。【13】

农业生产的分散性与不确定性使其很难像工业生产一样进行严格的计划控制。这一点领导人有深刻的认识，毛泽东在1964年中央工作会议上批评苏联式以钢为纲的制定计划方法，他说“这样子计算把老天爷就计划不进去。天灾来了，偏不给你那么多粮食”。因此，农业计划不像工业产品计划指标下达到企业，主要农副业产品指标是下达到地区，而且下达指标也只有20个左右，“二五”以后更是减少到不足10个，只包括主要农产品，远低于工业产品下达指标的数量。中国的农业计划主要是靠地方、靠农民自己，农业计划实际上只是起到政策性引导作用。

计划体制是一个集权的体制，哈耶克等人将其视为计划经济的根本特征。可能是出于战争时期的经验，以及对于人民群众主体地位的深刻认识，毛泽东对权力高度集中深感厌恶，他亲自领导了两次大分权，来摧毁这一高度集中的体制。

1956年4月毛泽东通过间接调研，就意识到过度集权的问题，他在《论十大关系》中提出，“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联一样，把什么都集中在中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有”。【14】1958年9月，中央和国务院决定改进计划管理体制，要求在国家统一计划下，实行分级管理的计划体制。总共有国家，省、市、自治区，县三个层级有计划管理权。【15】赋予地方更大的自主权，并开始大规模下放了财权、计划管理权、企业管理权。【16】到1959年国家计委统配的物资降到了67种，减少了近三分之二。

 

 

1966年3月，毛泽东在杭州政治局会议上提出“虚君共和”的口号，批评中央收权收得过了头。【17】1969年，全国进入“斗批改”阶段，经济管理体制开始大变动，毛泽东要求所有“适合”地方管理的企业统统将管理权下放到地方。大批中央部属企业被下放到地方，经过1968—1970年的下放，中央部属企业由1965年的10533家减至500家，在工业总产值中的比重由42.2%降到8%。【18】另一方面是下放财政收支、物资分配、基建投资的权力，实行地方大包干。

经过计划管理权的下放，中央政府计划管理的实际范围大大缩小。1958年大分权以后，中央财政支出占总财政支出的比重一度下降到36.2%，中央项目投资占基本建设投资支出比重下降到42.4%，随后这两个比重都有所回升，但也都只在60%-70%左右，地方和企业保留了相当程度的建设投资的自由。

这种大分权尝试是对中央集权式的计划经济的一种破坏，造成了计划体制中央集权的行政协调下移，地方成为主要的行政协调中心。这使得当时的中国经济实际上被划分成许多盘子，中央管最大的盘子，包括大型的企业与大型的建设项目等，各地方各管自己辖区内除去中央部分的盘子，包括地方工业、农业等。根据国家计委老干部白和金【19】回忆：

“当时国家计委系统是‘分兵把口，上不管下’，除了一年一次的计划会议以外，上下级计委平时没有太多的联系， 上级计委不过多干预下级计委工作，计委主要是在同级党委的领导下开展工作。”【20】

中国计划经济形成了不同于苏联以条条为主的U型结构，而成为块块为主的M型结构，经济体系按照地理划分，多由地方所控制。【21】

最后，计划是一种严格控制的“科学”，但是毛泽东时代政治的一个重要特征是随着领导人注意力的转移，对这种常态造成不断的政治冲击，计划经济长期是在一种不正常的状态中运行，中国实际上并没有严格实行过计划。

计划经济时期，五年计划并不具有严格的计划性，“二五”—“五五”期间，五年计划没有对外正式公布，相当部分的年度计划安排实际脱离了五年计划。 “一五”—“五五”期间，每个五年计划方案，由于经常变动，平均实际有效期只有2.58年。“一五”计划出台时，计划期已经过半；国家计委的“二五”计划出台时，计划期也已经过了近两年，后三年实施也经历了好几次纠左和反右的折腾；“三五”计划虽然在计划期前就制定完成，但是实施第一年就发生了“文化大革命”，计划工作已经基本失控；“四五”计划实施大半，又经历了一次调整；“五五”计划也是实施期过半，才正式出台。

图为五年计划实际实施年数（“一五”——“五五”）

年度计划也是如此，“计划赶不上变化”实际上是工作中的常态。年度计划频繁调整，甚至朝令夕改，常常是“一年计划，计划一年”，“一年到头订计划，春夏秋冬议指标”，文革期间计划更是受到很大的冲击，1967、1968年两年连年度计划都没有制定。

计划经济的中国特色之所以成为中国优势，是由于它称不上一个纯粹的目标统制体系，而是一个“大统一、小自由”，“大计划、小市场”，“有计划、无控制”的非标准的计划经济体制。在破碎的国家计划表面下，覆盖的是多元分散的、蠢蠢欲动的自发经济。这成为改革开放以后，中国顺利转型的重要历史因素。

计划经济具有根本的缺陷，是一条走不通的死胡同。但是计划体制本身有其优越之处，能够快速地集中资源，推动国家战略目标的实现。计划体制在发展经济方面绩效不佳，但是在减少贫困、发展教育、提高健康水平等方面却表现出了高绩效。【22】中国计划经济的近三十年实践告诉我们，不是要不要计划，而是要什么样的计划。这个问题的答案，需要新的整整一代人的探索。

【1】钱钟书：《围城》，176页，北京，人民文学出版社，1991。

【2】毛泽东：读《苏联政治经济学教科书》下册谈话一（1959年末—1961年初）。

【3】毛泽东：在成都会议上的讲话（1958年3月），《毛泽东文集》（第七卷），人民出版社，1999：366。

【4】毛泽东听取第一、第二、第三机械工业部、重工业部汇报时的谈话记录，一九五六年二月十六日、二十五日。中共中央文献研究室编：《毛泽东、周恩来、刘少奇、朱德、邓小平、陈云论调查研究》，北京，中央文献出版社，2006：266页。当时，周恩来和陈云都曾经提出，我们应当认真学习苏联的先进经验，但是，苏联援建的项目，必须使之适应我国的实际情况，对苏联专家提出的建议，也要实事求是，按照我国的具体情况办理，能用就用，不能用就把它搁置起来，以后再说，绝不要照抄照搬。参见薄一波：《深切怀念敬爱的周恩来同志》。

【5】陈云：《关于第一个五年计划的几点说明》，参见《陈云文选》，第二卷，北京：人民出版社，1995：235-245。

【6】苏联的领导人布哈林、拉林（Larin）都提出了这一设想，参见彼得·罗澜：《中国的崛起与俄罗斯的衰弱》，36页，杭州，浙江大学出版社，2011。

【7】参见刘少奇：《新民主主义经济建设问题》（一九四八年九月十三日）。

【8】陈云《社会主义改造基本完成后的新问题》，《陈云文选》第三卷，北京，人民出版社，1995。

【9】参见1957年8月国家经委《关于改进计划工作制度的初步意见》，载《当代中国的计划工作》办公室编：《中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要》（1949—1985），北京：红旗出版社，1987年，第108页。

【10】奥斯卡·兰格：《社会主义经济理论》，王宏昌译，北京：中国社会科学出版社，第123页，1981年。

【11】苏联把物资分为三种，即分配权限属于国家计委的“基金化产品”，分配权限属于中央各部的“集中计划产品”，以及分配权限属于各加盟共和国的“非集中计划产品”。基金化产品在50年代初就达有2370种之多；而“非集中计划产品”的份额很小。王绍光：《坚守方向，探索道路—中国社会主义实践60年》，《中国社会科学》2009年第5期。

【12】陈云.《社会主义改造基本完成后的新问题》，《陈云文选》，第三卷，12页，北京，人民出版社，1995。

【13】参见《陈先选集》，北京：中国计划出版社，1999。

【14】《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999。

【15】1958年8月《中共中央关于1959年计划和第二个五年计划问题的决定》：计划要实行分级管理，“乡、社的经济和文化建设，统一由县负责规划；专区、县的经济和文化建设，统一由省、市、自治区负责规划；省、市、自治区的经济和文化建设，经协作区综合平衡后，由中央统一规划。” 中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》（第十一册），第428页，1996年，北京，中央文献出版社。

【16】胡鞍钢，《中国政治经济史论》，清华大学出版社，2008年，第247-251页。

【17】赵德韾：《中华人民共和国经济史：1967—1984》，郑州：河南人民出版社，1989年，第42-43页。

【18】赵德韾：《中华人民共和国经济史：1967—1984》，郑州：河南人民出版社，1989年，第45页。刘国光：《中国十个五年计划研究报告》，北京：人民出版社，2006年，第304页。

【19】白和金， 1940年出生，先后就职于四川省计委、重庆市计委、国家计委，曾担任重庆市计委副主任，国家计委国民经济综合司司长、国家计委秘书长、国家计委宏观经济研究院院长，兼任国家计委学术委员会副主任，中国宏观经济学会常务理事。

【20】2010年8月31日访问白和金记录，访问地点：国宏大厦，访问人：鄢一龙、吕捷。

【21】钱颖一等人划分了根据组织理论，划分了计划体制的两种结构，在M型结构中，组织被分散为独立的单位，因此不同面向的活动之间协调问题可以在底层完成。相反，在U型结构中，组织被分解为一些专业化、因而无法独立存在的单位，协调无法在底层实现，只能由高层管理者完成。（Qian,Roland and Xu，Why is China different from Eastern Europe? Perspectives from organization theory. European Economic Review Volume 43, Issues 4–6, April 1999, Pages 1085-1094）

【22】世界银行八十年代初考察中国后评价到：“中国过去的发展战略和目前的体制总的来说，创造了一个极为平等的社会。城市收入不平等程度是极低的，可以说不存在极端贫困现象。但是城乡人均收入之间却存在差距。其他国家中极端贫苦人口所遭受的苦难如饥饿、疾病、高出生率和高婴儿死亡率、文盲普遍以及时刻担心沦为赤贫和成为饿殍等，在中国已差不多消除了。中国作为一个低收入国家，平均预期寿命却突出地高”。世界银行经济考察团：《中国：社会主义经济的发展》，北京，中国财政经济出版社，1983年。