第二届“民主：全人类共同价值”国际论坛23日在京举办，中共中央政治局委员、中宣部部长李书磊出席论坛开幕式并发表主旨演讲。

本次论坛以线下线上相结合方式举行，来自100多个国家、地区和国际组织的数百名中外嘉宾围绕“民主与可持续发展”“民主与创新”“民主与全球治理”“民主与人类文明多样性”“民主与现代化道路”五个分议题展开讨论，本文系清华大学国情研究院副院长，清华大学公共管理学院副教授鄢一龙受邀发言，本文系发言稿。

【文/观察者网专栏作者 鄢一龙】

民主是全人类共同追求，也是现代政治应有之义。现代民主并非唯一标准，一花独放，而是多元形态，百花争艳。西方实行的是竞争性选举为中心的代议制民主，中国推行的是全过程人民民主，这两种民主类型对于关于民主的六个问题给出了不同答案。

第一个问题，什么是民主，表相还是本体？亚里士多德曾经说过一个人被难题困住的时候就好像被绳子捆绑了不能动弹。实际上一个人被狭隘观念困住了，也会像被绳子捆住一样不能动弹。在如何看待民主这个问题上，今天世界上束缚许多人认知的就是把竞争性选举为中心的代议制民主看成现代民主的唯一形式，唯一标准，事实上它只是民主的表相之一。

理解民主可以用中国传统哲学一个概念——体相用，本体、表相和用途。任何事物都有体相用，例如一辆汽车本体就是它得有动力装置、方向装置等，得是交通工具，同时它又有各种表相，有不同牌子、不同排量的车，用就是可以载人，也可以载货等等。

3月23日，第二届“民主：全人类共同价值”国际论坛在京举行

民主也有体相用。就民主本体而言，我们要回到民主原意，就是人民当家作主，或者说是人民要掌握政权，同时政权要为人民服务。民主的相是指它的各种表现形式，抽签民主、选举民主、协商民主、直接民主、间接民主等等。用是说民主它会有不同的应用场景，一个国家实行民主是为了将国家治理地更好。

西方式现代民主只是民主表相之一，从民主发展历程上看，它离民主本意、民主本体很远，本身就是西方从“直接民主”到实质民主再到程序民主的民主观退化，同时在上世纪八十年代以来，又出现了刚去世的台湾政治学者朱云汉先生所说的民主劣质化问题。如果将这种狭隘的、表面的、劣质的民主看成民主灯塔，就如同将一辆年久失修、嘎嘎做响的老爷车看成现代汽车的标杆，而将其他牌子、其他型号的车都认为不是汽车。

中国全过程人民民主有两个限定语，第一个限定语就是人民，这是从民主本体上说的。人民民主看起来像同意反复，民主的民也是人民，为什么还要加一个人民的限定语呢？这个限定语恰恰规定了民主的本体属性，是属于人民的，是多数人，而不是少数人的民主，我们在国体、政体、民主运行机制上去保障这一点。

第二个限定语就是全过程，全过程是从相和用的层次来界定的。全过程人民民主是一种全链条、多渠道、多层次和多场景的民主。全链条是指从选人用人、决策、管理、监督整个链条推行民主，多渠道是指有党的群众路线、人大代表、政府民主决策、民主管理、政协协商等不同渠道。多层级是指有中央政府层级、地方政府层级，基层民主等等，形式也是多样的，选举只是其中一种，协商、评议、选拔等都是民主实现形式。多场景就是应用不同场景，有国家重大决策，国家治理等重大场景，也有社区治理、民间纠纷调解、乡村扶贫等具体微场景应用。

为什么全过程人民民主看起来比竞争性选举复杂得多？这是因为通过每一种手段、形式与渠道都有它自身的局限，通过这么多的形式和手段最大去逼近人民当家作主这个本体。

第二个问题，谁的民主？是多数人的民主还是少数人的民主？西方民主观从雅典开始民主就不是属于多数人，根据估计公民大概只占总人口1/10左右，妇女、外邦人、奴隶都不算公民。[1]近代以来，西方普选权推开也是经历了漫长的过程，今天虽然大多国家都实现了普选，但是并不意味着民主属于多数人。人民本质上不过只是选民，如同萨托利所言，在现代西方民主视角下的人民只是具体的个体，或者按照绝大多数原则、有限多数原则所指的大多数人[2]。

2021年1月的美国国会山骚乱事件，揭开了美式民主的伤疤

同时，西方民主劣质化的表现之一就是投票率下降，总统、议会等各种类型的选举投票的人的比例在下降，统计表明20世纪90年代采用多数制的77个国家投票率平均只有60.4%，[3]这样的话按照简单多数原则一个候选人只要获得30%多一些选票就可以当选，这意味着当选并不等于真正代表多数人。

更为重要的是，虽然人民有普选权，但是选民对于政客闻名并未见面，看到的是媒体包装出来的人设，选民对于专业公共政策很难有系统认识，更多关心的是个人短期利益，这些因素导致选民难以做出理性决策。一般公众无法决定公共政策运行，公共政策的最大受益群体还是少数人，所以斯蒂格利茨说今天的美国它已经不是民有、民治、民享，它是1%有、1%治、1%享。

全过程人民民主是属于全体人民的民主，人民同时包含以下几重含义。

第一、个体意义上的人民。我们谈民生发展，解决老百姓急难愁盼问题，保障人民选举权利等，都是指个体意义上的人民。

第二、绝大多数人。我们谈人民这个概念时始终是指绝大多数人，始终要站在绝大多数人的一边。在人民概念演进过程中，人民的范畴涵盖了几乎所有人，只有法律意义上的反革命、刑事犯罪分子才被排除在人民之外。

第三、整体意义上的人民。西方式民主不承认有整体意义上的人民，但是恰恰只有我们认同有整体意义上的人民，我们才能够保证人民的整体利益、长远利益、根本利益。例如高铁就是一个例子，大概中国跟美国差不多同时有高铁的梦想，2011年奥巴马也曾经雄心勃勃提出要让高铁的覆盖率达到人口80%，到今天美国高铁只有几百公里，中国高铁已经达到了4.2万公里，这就是人民整体利益能够有效体现的一个案例，而如果向美国那样只是不同政党、不同州、不同企业、不同利益集团、不同个体的碎片化利益，而不管整体性利益，就很难有效推动涉及到全民利益具有高度外部性公共基础设施。

第四是指中下层人民。这是跟中国共产党宗旨有关系的，中国共产党的基本群众就是工人阶级、农民阶级，所以它的政策偏向于照顾中下层人民，我们刚完成了人类减贫历史上的壮举，在十年时间实现了近一亿的农村贫困人口脱贫，实现了农村人口的整体性脱贫，下一步我们还要坚持不懈推进共同富裕。

2020年，中国共产党团结带领全国人民如期完成新时代脱贫攻坚目标任务 图自：新华社

第三个问题，民主是选择治国人才还是选择作秀人才？西方式民主，主要通过竞争性选举来产生国家领导人，但是这会带来一个问题，就是一些商人、演员等毫无经验和资历的政治素人成为总统，这不符合现代职业成长基本逻辑，因为几乎所有现代职业，基本上都需要按照资历、工作能力、工作业绩一步一步晋升，但是却假设总统这种最重要的职业可以不经过职业台阶，而一步登天。

当然，另外一种假设能够通过选举机制将最强的人选择出来，问题在于善于选举的人未必能够善于治理国家，当年美国就有一句话“选举是诗歌，治理是散文”，这两者并不匹配。到今天这么一个流量为王的时代，民主劣质化的一个表现就是选举变成了选秀，选举能力变成选秀能力，善于筹款、制造议题、作秀、煽动情绪、拉流量并不意味着善于治理国家。

另一个民主劣质化指标，就是政党分赃、酬庸政治依旧盛行，以前美国竞争性选举体制有一个政党分赃制，后面通过公务员各种改革来解决这个问题，但实际上在今天一个选举它还是一个战利品，获胜者有权去分配这个战利品，美国总统有权任命7000名左右政府官员，其中只有500名左右需要参议会批准，总体上任命过程是相当随意的，可以对自己的朋友、亲属或者在选举过程中有帮助的人投桃报李，所以说特朗普不断在推特上告诉官员你被解雇了，其实其他总统也是这么干，只不过特朗普把它拿到台面上了。

“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”。中国的全过程人民民主官员的产生主要方式是通过竞争性选拔，我国很多省就是几千万、上亿人口，相当于世界上的大国的人口规模，治省就相当于治国，在熟悉地方情况后，还要熟悉全国情况，才进入政治局常委会。习近平主席是先治村（6年）、治县（3年）、治市（11年，3个市）、治省（11年，3个省），而且在党的系统、行政系统、人大系统、军队系统都经过历练，然后再到中央治国，同时在中央也经历了5年的历练，才担任国家最高领导人。

竞争性选拔体制保证了政府官员具有丰富的实践经验，更重要地是通过实践检验，而不是通过选票检验，通过层层历练、层层检验、层层选拔才成为国家领导人。中国的竞争性选拔体制是一种筛选出实干的专业治国团队的选拔方式。

第四个问题，民主到底是单向的还是双向的？政治民主本质上是讨论人民与政府的关系，民主应该既体现在民意的输入，也体现在政府为人民服务的输出。西方民主无论是雅典民主，古典民主，还是现代程序民主，都是强调输入端的民主，人民能够抽签、能够投票、能够参与是民主，政府是否为老百姓做事情，不属于民主理论考虑的范围。这是由于它的政体思维所决定的，否则它就无法将民主制与君主制、贵族制有效区分。在民主实践上，这种片面民主思维模式，会给人类民主探索带来一个极大误区，会使得可能选举出来的政府可能完全背离民意，或者压根不为老百姓办实事。

宁德市古田县县乡人大代表选举 图自：人民网

中国式民主是输入端与输出端结合的民主。中国传统政治哲学很重要的就是民本主义，政府政策得为人民着想，这实际上就是从输出端理解民主。到今天中国共产党的民主哲学从群众中来到群众中去，来自人民（from the people）、依靠人民（in the people）、为了人民（for the people），就是在输入与输出端都要践行民主。既强调人民充分参与，同时也要强调政府官员主动为人民服务，主动为老百姓做事情。例如我们可以看到减贫过程中无数党员干部到村庄里和老百姓一同居住，一同想办法、为他们解决实际的问题，这是活生生的最现实的民主。

第五个问题，民主是程序的还是实质的？西方古典民主理论家曾经提出实质民主理论，但是到今天西方的民主实行的是程序民主，就是熊彼特说的现代程序民主是政客通过特定选举程序，竞争民众对于统治的同意。但是即使程序上完全合法，可能会造成一个实质上无意义，甚至实质上完全背离的状况，例如，美式民主劣质化的一个指标就是老百姓对政策的影响微乎其微，通过竞争性选举更多地不过是提供一种心理上的安慰剂。另一个指标是短期政治以及表面的政治盛行，政客关注短期性议题，而民主体制没办法解决一些长远性、根本性的问题，例如基础建设落后，贫富差距巨大、政府债务水平不断升高、枪击案、种族冲突等这些制约美国长远发展的问题陷入了无解。

中国式民主恰恰是程序民主与实质民主的统一，程序民主要服务于实质民主。人民主权实现的形式不是通过一个虚拟的社会契约实现权力由神授向人民授予转变，而是通过一个作为人民替身的中介——中国共产党——来实现人民自我统治，中国共产党成为中国人民的最高组织形式与最高意志表达。人民通过替身中介实现自我统治是基于党与人民的主客辩证关系来实现的，两者互为主体，同时互为客体，首先人民是主人翁，而党则是实现人民意志的工具，党的方针政策需要是来自人民，体现人民的意志与主张，

其次，党是国家的最高政治领导力量，党是人民的主心骨，而人民则是追随者。人民与党的主客辩证关系是中国人民民主的精髓所在，人民主权的实现恰恰在于人民与党的无休止的、密切的互动之中。中国式民主是民意、民主、民生三者的闭环，它就类似煮火锅的过程，民意如同在里面投火锅的各种佐料，民主过程就是煮火锅的过程，民主还要解决民生问题，最后还要把火锅煮出的菜端出来让大家享用，这才是真正的民主。中国的重大政策包括我们刚结束的两会里面，有大量关于民生议题，到各个地方去调研都会看到政府每年都要有办民生实事的清单，需要去落实。

第六个问题，民主是寻找共识还是制造分裂？西方式民主原本是一种利益妥协与观念协调的机制，竞争性选举提供了一种不同派别斗争的暂时妥协机制，同时在分权制衡制度框架基础上设置了许多协调机制。但是近年来我们观察到的民主劣质化表现就是民主越来越难以弥合分裂，一个指标就是否决政治盛行，决策过程布满各种否决点（veto player），为了否决而否决，议而不决、决而不行，对一个政策议题长时间争论不休，经常陷入政治僵局。

第二个指标是政党意识形态的极化，以前大家认为两党制都会趋中，会争取中间选民，但是从美国近年的政治演变来看，两党的意识形态之间的斗争、冲突两极化的表现越来越明显。

第三个指标是政党轮替带来的政策翻烧饼问题，当年华盛顿就指出政党政治只不过是一派暂时压倒了另外一派，是轮流的专政，现在这个问题更加突出。政党轮替导致政策一会儿左，一会儿右，两边反复进行折腾，当年小布什推行的ABC（all but clinton ）的政策，就是除了克林顿做过的其他都可以干，特朗普上来之后把整个奥巴马的政策全盘推翻，拜登又把特朗普大部分的政策倒过来。

中国民主政治是寻找共识的过程。14亿中国人民虽然利益多元、观念多元，但是追求民族复兴，追求人民幸福的大方向是一致的。中国共产党和民主党派之间不是一个竞争性、对抗性的关系，而是协作性的关系，决策过程中不同主体是作为意见输入方，而不是作为否决点（veto player）参与政策，目标不是掣肘，而是要让政策制定的更好，不同群体通过民主讨论、民主协商的过程中找出一个最大公约数，画一个同心圆。政府换届不是翻烧饼，而是接力棒，一棒接着一棒往前跑，一届接着一届往前干，这才能使得我们能够在百年历史中，持续推动社会主义现代化目标实现。

“一花独放不是春，百花齐放春满园”，对于民主探索，不同国家、不同民族都会给出自己的答案，而不需要去抄西方的所谓标准答案。进行相互比较，并不是说明中国的全过程人民民主有多么完美无缺，中国式民主还面临许多方面的挑战，还有很多短板，但是首先要坚定我们的制度自信，就如同马克思当年说的，这里有玫瑰，就在这里跳舞吧。同时，我们需要不断推进全过程人民民主建设，不断提高民主水平和民主质量，让中国民主之花开的更加鲜艳，让中国民主之光更加明亮，为人类超越狭隘、表面和劣质的民主观做出中国贡献，为21世纪人类建设更好的，更高质量的民主做出中国贡献。

注释：

[1]亚里士多德的《雅典政制》介绍。雅典人口为30万至50万之间，雅典的成年男性数为45000到50000人，除去6000到10000人左右的海外居民，有公民权的有35000到44000人之间，可见雅典公民只占雅典人口十分之一左右。

[2]参见乔万尼·萨托利：《民主新论》，冯克利、阎克文译，上海人民出版社2009年版，第34页。

[3]王绍光：《民主四讲》，生活读书新知三联书店，第146页，2018年。

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