【文/ 观察者网专栏作者 陈经】

2022年1月25日，美国众议院公布了长达2900多页的《美国竞争法案》，其中有520亿美元芯片投资的内容。其实之前就有一系列相关的法案，都是针对中国，芯片是重要内容。理解这类事，需要了解一些美国政府常识。

美国参众两院一系列芯片相关法案是怎么回事？

美国国会用法律程序做事，其开端是一些“bill”（议案）。像政府预算案之类的常规事务，由政府工作人员按流程操作。还有一些就是议员找幕僚或工作人员写的，但必须由议员本人（可以几个议员一起署名）正式提交议案。

然后议案由参众两院相关的“委员会”来审核。参议院有17个委员会70个小组，众议院有23个委员会104个小组。先由合适的小组来审核，接收、拒绝或者要求修改。小组通过后，再提交到委员会，再次“接收、拒绝或者要求修改”。过程中，小组或者委员会的人会召开“听证会”，把发起人、专家学者、拥护者、反对者召来问答。

委员会投票通过后，提案就正式进入了参众两院的“地板”。多数党领袖要安排日程处理，紧急的先上，一般等几个月，有的一直没时间。

在两院辩论时，众议院有400多人，每人只能讲一点时间；参议院每个州两人共100人，可以扯个没完，没有时间限制，有时会搞filibuster战术猛拖时间。议员们还能对议案加上“修正案”，众议员加的数量有限制，参议员随便加。

辩论结束就投票，60个参议员可以强行要求终止辩论直接投票。

法案需要参众两院都通过，才能提交给总统签署。所以两院就算单独通过了某个提案版本，最终还得统一版本，就都要出人组成Conference Committee来做这事。最终议案版本出来了，再分别投票通过，简单多数就可以。

两院通过的议案，提交给总统签署生效，成为法规，完成流程。如果总统不签署而是动用否决权，参众两院可以用三分之二多数强行通过。总统也可以什么都不做，10天后自动生效。总统否决后，国会不开会，10天后法案就自动死亡。法案死亡后，想重启就要从最起头开始。

这个过程需要很多步，法案版本不停修改。由于两党在两院的议员人数相差不大，但又有多数党，如何拉票通过、保证按纪律投票很复杂。往往会有议员提出一堆捆绑的要求，令法案越搞越长。

新闻中，一个提案可能处于多种状态，政客发出提案、委员会和小组在审核、开听证会、两院在辩论、两院统一版本通过、总统签署生效。有时中国舆论搞不清流程，将一些还在早期阶段的提案，当成已经生效。

2021年6月9日，美国参议院68：32通过了《美国创新与竞争法案》。近日公布的《美国竞争法案》相当于是它的众议院版本，还没投票。两个版本主要相同点在于520亿美元的芯片开支，但是其它差异还挺大。

参议院要用1900亿美元加强美国的科技和科研，来“与中国竞争”。众议院不同意这个计划，换成450亿美元“增强供应链韧性，提高关键商品、工业设备的制造技术”，用来“将制造设施迁出引发疑虑的国家，包括对美国构成重大经济或国家安全威胁的国家”（也就是针对中国搞供应链迁移）。

两院分歧很大，众院搁置了半年才弄出一个新版本，后面怎么统一版本还需要两院谈判。

之前2021年5月12日，美国国会参议院商业、科学和运输委员会以24票赞成、4票反对的表决结果通过《无尽前沿法案》。这个“通过”其实是说，可以来国会辩论了。

法案是2020年5月由民主党领袖查克·舒默等人提出的，名字来源是1945年7月美国战时科学研究与发展局局长万尼瓦·布什向杜鲁门提交的《科学，无尽的前沿》报告，强调基础研究的重要性。

布什的《无尽的前沿》

参议院版本其实加入了一些其它法案，扩充了很多内容，包括6部分：《芯片和开放式无线电接入网(O-RAN) 5G紧急拨款》、《无尽前沿法案》、《2021年战略竞争法案》、《国家安全与政府事务委员会的规定》、《应对中国的挑战法案》，以及支持STEM教育的政策举措等。

这些法案基本都会拿中国说事，一些政客会出来评论。拜登的白宫声明说：“该法案将加强我们的供应链，重振美国经济的创新引擎，让美国在未来几十年内胜过中国和世界其他地区”；“我们有机会向中国和世界其他地区表明，21世纪是美国世纪。”

声明中，拜登说“被感动了，国会两党通力合作，努力尽快把法案发来给我签署”。但从上面的分析可知，其实两党分歧很大，后面要花多少时间讨价还价、会搞出什么版本，还不好说。美国两党斗争激烈，就算在“针对中国”上共识最多，具体办事也有的吵。

美国芯片法案的作用

美国国会不断推出的各种法案，对美国的公司发展，个人认为总体来说起次要作用。虽然有些政客关注科技领域、推动法案帮助发展、提供政府资金，起到了一些积极作用，但并不是产业发展最关键的因素。

道理不难明白，模仿美国搞提案、听证、议会表决的国家非常多，也有无数扶持产业的法案出台，成功例子不多。没道理美国的政治制度就不一样、法案质量就与众不同。

《美国竞争法案》长达2900多页，很可能没几个议员们能看完。议员们平时并未显示出多高的科技素质，如扎克伯格等科技界精英到国会出席听证会，时常一脸无奈地面对一些白痴问题。

比起议员们，优秀企业家和科研精英不断创新、引领行业发展，对美国科技产业更重要。美国整体的市场经济环境、全球大市场，大学与企业、风投合作滚动发展壮大，这些才是美国创新体制最重要的依托力量，而非议员们“高瞻远瞩”提出的法案。

美国全球最优越的创新和科技产业环境，有深远的历史根源，全球人才流向美国很关键。政客们的提案只能算是在历史上起到了一定作用，但肯定不如美国优越的地理位置重要。欧洲陷入世界大战的战火之中，美国本土稳定，并不是政策更为出色，是地理决定的。

美国的精英文化对其创新机制作用也很关键，很多产业界与科技界精英不甘平凡、追求卓越、敢于冒险、目标远大，这样的自我动力对创新文化非常需要的。

而成为政客议员们需要的素质却并不相同，套话谎言张口就来、反科学迎合选票、拉帮结伙暗盘交易，很难相信这伙人能搞出什么伟大的科学发展计划。像曼哈顿原子弹计划、载人登月计划，并不是政客定的计划多伟大，还是得科学家来把事做成。甚至计划的最初推动力量都是科学家，原子弹计划的关键就是爱因斯坦写信给罗斯福。

美国政客团体还有些独到之处。从历史上看，在各国中算是比较尊重科学家的专业性，吸引人才做得不错。美国议员们又还有些自主性，不会被科学家团伙忽悠（如坚定地把投资巨大的加速器计划废除了），这一点可以算是美国体制优势。但这只能说是在美国地理优势、创新文化优势之外自然的延伸，并不是太关键。

在美国芯片发展历史上，硅谷出乎预料地崛起。在奇迹般的发展过程中，有很多企业家、科技英雄适逢其会、青史留名。硅谷最早的起源可以追溯到斯坦福大学，是1891年西部铁路大王利兰·斯坦福建立的。惠普的两位创始人休利特和帕卡德得到斯坦福大学特曼教授指导，在车库白手起家。特曼又将三极管发明人肖克利引入硅谷。八个半导体精英叛出肖克利的公司成立仙童公司，成为许多著名芯片公司的起源，美国最大的两家CPU生产商英特尔和AMD都是从其分裂而来。

芯片产业本身就是一个传奇行业，芯片性能按摩尔定律不断翻倍。翻倍的过程延续了数十年还一直在继续，不断续命，现在看来到2030年还将继续，在所有行业里就这一家。

美国作为芯片行业的创始国，充分享受了先发优势。最新的2021年全球十大半导体供应排名中（排名按收入，不计代工），美国有英特尔、美光、高通、博通、德州仪器、英伟达、AMD七家，占绝对优势。

芯片业的马太效应非常明显，领先者利用技术壁垒、应用锁定等优势，设定技术方向捆绑行业，后发者要挑战实在太难。中国芯片业几乎是所有要追赶的行业中面临困境最大的，从中可以看出芯片业的先发优势多厉害。

但随着时间的推移，从芯片业的发展历史中已经可以发现，美国的体制并不是都适合芯片业的技术和产业特性，反而有严重的短板，而且表现得日益明显。

上世纪80年代日本就大力发展了自主的内存芯片产业，并正面痛击了美国芯片，无论是技术还是性能、价格都优于美国。美国芯片业首次遭到严重挑战，虽然最后美国动用种种霸权手段把日本芯片业压制下去了，但已经暴露了美国芯片业的弱点。

在芯片设计、制造技术扩散以后，美国并不能保证技术和产业的领先。从产业界多年的历史轨迹来看，综合来说，业界人士慢慢有了共识，东亚人更适合从事芯片的研发与制造生产。

美国政界是犹太人、白人、黑人更擅长，在国会主导，亚裔声音很小。但是在美国芯片半导体185万个就业岗位中，亚裔占28%远高于6%的人口比例。美国芯片巨头的华人和东亚裔员工与高管比例很高，起到了中坚作用，硅谷就有25万华人，顶尖人才中华人比例更高。中微半导体创始人尹志尧介绍说，全球半导体材料专家的前六名几乎都是华人，他就在英特尔工作了近二十年，许多芯片工艺解决方案都是华裔科学家提出来的。

东亚人数理基础好，在IT界本来人就很多。但是和印度裔很多的IT互联网软件业不同，芯片业研发生产要求更为特殊。要搞好芯片，除了数理基础，还需要吃苦耐劳。一时爆发创新成功并不够，需要持续专注拼搏，耐心细致解决各类烦人的小问题，才能跟上芯片性能不断翻倍成长的业界节奏。

中芯国际在梁孟松带领下，14纳米工艺快速突破良率达标。业界传闻，梁孟松对研发管理抓得很严，员工上交手机封闭开发每周工作时间很长。而这并不是梁孟松的发明，台积电一直就是这么做的，研发非常努力，业界都知道。这种封闭研发的特点是，大量合格但不需要太突出的研发人才，在少数技术天才的带领下，把无数技术难点“肝”出来。

美国研发崇尚天才，天才在创新精神自我驱动下全情投入研发算常见。但随着芯片制程不断缩小进入纳米领域，整个流程技术环节多得不计其数，问题都很困难，一个问题不解决最终都是失败。这就不是少数天才能解决问题的，需要整个大团队都拼命的精神。

因为美国要求台积电去亚利桑那州建芯片厂，一些美国员工到台湾地区去学习，就传出“工作时间太长”、“不人道”之类的抱怨。

90年代美国人搞芯片就不如日本人，工作纪律有差距。但是美国人扶持韩国人搞内存芯片，韩国三星、海力士搞芯片更拼命，逆周期投资放大招，把日本内存厂打下去了。日立、NEC、三菱电机的DRAM业务出现危机，日本政府组织三家在1999年合作成立尔必达公司，最终还是在2008年金融危机中破产，被美光收购。

如果说内存芯片全球统一供应，供应链问题不是太大，美国更看重的逻辑芯片，要是出问题，就到根上了。多年来，英特尔一直是美国芯片业的骄傲与“定海神针”，全球最大芯片企业的地位不可动摇，技术上也一直引领风潮。只要英特尔一直是业界霸主，美国舆论并不会震动。

但是英特尔在先进制程芯片制造上，表现确实是有些丢人，在10纳米卡了多年。因CPU芯片技术进展缓慢，业界戏称其为“牙膏厂”。在手机芯片带动的移动互联网时代，美国芯片制造业出现了严重问题，虽然英特尔仍然与台积电、三星一起代表着世界最先进的芯片制造工艺，但技术上已经只能承认落后了，耻辱性地找台积电代工CPU芯片。

因为技术上被市场看衰，在美股10多年大牛市的背景下，英特尔股价仍未超过2000年代的高点，最近几年陷入震荡。

拜登在前述白宫声明中提到了英特尔的表态，意思就是说“美国企业也会一起努力”。英特尔新任CEO基辛格近日宣布，要恢复英特尔在芯片制造领域的主导地位，减少美国芯片业对亚洲的依赖，改变亚洲制造商牢牢掌控市场的局面。

基辛格说英特尔将在俄亥俄州投资200亿美元，是州史最大投资创造3000个就业，投资规模可能会有1000亿美元8家工厂，成为世界最大芯片制造园区。

众议院的《美国竞争法案》和参议院的《美国创新与竞争法案》，都同意给芯片业投资520亿美元。但通过前面的分析，可以看出美国芯片制造的问题并不是钱。如果投钱就可以解决芯片问题，中国会毫不犹豫地拿出5200亿美元。

在战略意义忽然飙升的全球先进芯片制造的赛道上，其实没几家公司，而且没有一家缺钱。台积电宣布要三年投资1000亿美元，三星则是十年投资1160亿美元，发起了对ASML最先进EUV光刻机的争夺战。英特尔的投资并不是碾压性的，甚至显得行动力不足，事没干先吹上了。

美国芯片公司并不会因为国会重视、公司表态，其企业文化就发生翻天覆地的变化，和东亚公司一样疯狂地加班封闭研发。钱的事好办，有发债大招，上万亿美元不是事。但就和美国的通胀问题一样，钱解决不了问题。

英特尔需要的是学习东亚公司扎实地实现研发突破，建厂速度要加快，目前没有看出多少解决问题的迹象。据传之前英特尔CEO等高管搞的企业文化不是太好，做业绩吹牛皮忽视技术进步，新任CEO也许还需要先清除“流毒”。

美国芯片业有问题，但中国落后太多

总体来说，美国参众两院还算是在认真对待芯片问题，虽然扯皮了半年，但对芯片制造的短板应该是相当重视了，拜登都指出了几次。美国业界也算是承认了，过去忽视了芯片制造技术的进步。

但就和面对中国崛起的挑战一样，感觉还是有些傲慢，认为是自己没注意。自己的芯片研发实力肯定还是世界最强，回头重视一下，出台一些法案，公司表表态，搞点大计划，应该又能重现辉煌。

问题没那么简单，在冰冷的技术障碍面前，没有任何吹牛皮的余地。中国面对这样的障碍，美国也一样。美国如果不组织出一只肯拼命克服海量技术障碍的技术团队，并高效地在众多生产环节中搞好管理实现达标的良率，再多法案、再多投资，都解决不了芯片制造的问题。

实际上美国也是“两手准备”，让英特尔等企业奋起，也半拉半逼地让台积电和三星到美国建芯片厂。美国芯片法案虽然明面上是针对中国大陆，但从其技术目标上看，直接针对的是台积电和三星。美国的目标要么是让美国公司芯片制造技术和产能再度领先，要么是深度控制台积电和三星，将关键产能从东亚转到美国。

美国对中国大陆芯片业的限制已经很大，从芯片法案的动静来看，主要还是想提升美国芯片制造的实力。中国大陆方面，当然要比美国政府用更大的力度支持芯片业发展。

另一方面，中国舆论也不要自高自大，以为美国搞芯片法案是要来压制中国大陆芯片。在目前的阶段，中国大陆芯片业还不足以让美国政客焦虑。美国芯片业就算毛病再大，其发展阶段也远超中国大陆。

中国是芯片应用的大国，全球四分之三的芯片在中国大陆应用或者经过中国大陆处理，但是在芯片业的核心技术环节，中国大陆几乎没有值得一提的企业。而芯片应用与无数行业的企业相关，远超出了芯片本身的范围，也不是美国芯片法案能扯得动的。

上图可以看出中国大陆芯片业与美国的巨大差距。2020年美国芯片设计企业（此图按总部所在地来划分国家或地区）占据了世界55%的市场份额，中国大陆只有5%。而且美国企业自有芯片制造工厂的IDM模式占了全球50%，中国大陆份额小于1%，没有值得一提的IDM企业。

中国大陆芯片纯设计公司占世界15%算是亮点，但美国占据了统治性的64%。而且中国大陆芯片设计企业被针对，随时会像海思一样损失惨重，其营收从2020年的82亿美元降至2021年的约10亿美元，而且这10亿美元还靠的是库存。

中国大陆芯片设计企业几乎完全依赖美国技术体系，制造企业同样受美国严重限制。芯片业是中国受美国威胁最大、对美威胁最小的行业，一定要认识清楚现状，不能老是“沸腾”。

中国大陆芯片企业能够提升中低端芯片的供应安全，就是不小的成绩，目标要放低。美国芯片法案关注的，是先进芯片设计出来了，制造环节要靠东亚不够安全，并非对中国大陆企业有多担心。

文中说的美国芯片制造业的问题，是在顶尖的企业层面讨论的，中国大陆企业还差得很远。从长远来说，中国大陆芯片企业应该有发展信心，中国人是适合做芯片设计和制造研发生产的，但这需要很长的时间。

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