【为纪念改革开放40周年，中国人民大学重阳金融研究院联合观察者网，举办“人大重阳系列讲座——对话人大名教授”之“改革开放40周年”主题系列。本文为2018年12月19日，中国人民大学国家发展与战略研究院常务副院长、经济学院教授聂辉华演讲全文，探讨改革开放40年来的政商关系。】

聂辉华：

下面我报告一下关于中国政企关系40年的系列总结，很多东西不是很成熟，供大家参考。

政企关系为什么重要？

这是当前非常紧迫的问题，2018年前后发生多次“企业家网络上访事件”。第一件事情是，2017年最后一天，中诚信集团的董事长毛振华在黑龙江亚布力滑雪场上对着摄像机当场控诉黑龙江亚布力滑雪场管委会乱作为，主要问题之一是管委会占用他们买下的土地，此事影响非常大。毛振华现在也是人大国发院的研究人员，他参与创办了“中国宏观经济论坛”。

第二件事情是，山东皇明集团董事长黄鸣，实名举报山东德州市委书记不作为，主要是因为十来年前，他应地方政府的邀请建立了太阳谷，用今天的话来说就是特色小镇。当时政府没有钱，以一块地交易。但这个地一直没有兑现，手续没有办，土地也没有真正移交，越往后越不可能移交，为什么呢？因为越往后土地越值钱，没有一任市委书记愿意承认这个协议。

第三件事情是，山东临沂市金凤凰一个房地产开发公司负责人张方成，在网上发视频和公开信实名举报当地管委会主任是老赖。也是关于土地问题，当时当地管委会答应把一块地出让给他，交了1.6亿元左右的出让款，过了很多年，地一直没有真正移交，手续一直没有真正办齐，管委会为什么不愿意遵守协议呢？因为土地更值钱了。事后当地政府表示愿意将土地出让款1.6亿还给他，但他不同意，认为十年前的1.6亿至今利息已经有6.7亿。

这三件事情引起大家的高度关注，这在过去是不可想象的。一个商人在当地做生意最需要维护的是当地的政企关系或官商关系，不到迫不得已，不会和地方政府和官员撕破脸。企业家上访事件如此密集地、高频段地出现，说明当下的政企关系到了非常敏感和脆弱的时刻，所以才引起举国关注。

政企关系是中国最重要的经济关系和社会关系。在经济体中，最重要的是政府和市场的关系，准确地说是政府和企业的关系，因为企业是市场的细胞。我从以下几方面谈谈政企关系为什么这么重要？

第一，政企关系是决定经济增长的制度环境之一。引用Acemogluetal的研究，制度第一是产权制度，政府保护企业的财产，这是政府和企业之间的纵向关系；第二是缔约制度，政府要保护不同民事主体之间不同的合同协议，这是横向的制度。

政企关系塑造了产权制度和缔约制度，一个好的政企关系会首先保护政府和企业之间的契约关系或协议，也要保护企业和企业之间的关系，不好的政企关系相反。这个意义上讲，政企关系是最重要的生产关系。

第二，政企关系是营商环境的一部分。

政企关系是更广义的词，本来营商关系这个词是世界银行使用的，是指各个国家放松管制的内容，世界营商环境排行榜，就是指管制的松度，比如我注册公司要花多少时间，解散一个公司要花多长时间，打个官司要花多少时间等。现在中国政府把营商环境范围拓宽，包括招商引资、培训人员、补贴等。

第三，政企关系关乎官员和商人的切身利益。

地方的政企关系好，经济增长快，官员晋升概率也是更高。更主要的是，扭曲的政企关系会使企业和企业家陷入困境。企业搞得好不好和政企有关系，政企关系反过来会影响到企业的生死存亡，政府对企业家是非常重要的。

第四，中国正面临政企关系重塑的关键时期，当下政企关系还比较敏感和脆弱。

中央对政企关系或政商关系高度重视，2018年国务院召开的第一次常务会议就专题讨论营商环境，李克强总理指出要抓紧建立营商环境平台机制，逐步在全国推行。现在国家发改委在牵头，在全国22个城市试点评价营商环境，据说准备在2019年全面推广。

我们怎么分析政企关系？

研究政企关系通常会讨论这个企业有没有“关系”，有关系可以得到更多的资源，更高的定价，更多的订单，股价会涨得更快，没关系就很难深入发展。要深入研究我们必须重新定义和提炼政企关系本身。

我对政企关系做了一个定义：政企关系是政府通过一些政策与辖区企业在博弈过程中形成的某种互动模式。政府影响企业有几种渠道，第一是法律；第二是专门的管制机构，比如FDA药监局；第三是金融管制SEC（美国证监会）和中央银行；第四是贸易政策，特朗普就是通过贸易政策极大影响政企关系。

反过来企业也会影响政府，也有很多渠道，第一是个人的游说；第二是工会、贸易协会、行业协会的制度化影响；第三是所谓政治行动；第四是投资。曹德旺去美国投资，特朗普总统也要接见他，州长也要接见他，这也是政企关系。这个角度看，西方的政企关系和中国的政企关系没有太大的差别，都是一种政府和企业家之间的相互影响。

那差别在哪里呢？

我从两个维度把政企关系分为四类，一是政府是否干预企业的微观经济活动，比如管理的价格，管理的出口，管理雇佣多少人，查企业的雇员有没有交社保，有没有合同；二是如果政府干预企业，或政府和企业发生互动的话，这个互动行为是否合法合规。

第一类政企关系是政企合作，政府与企业有紧密的关系，但政府主要是帮助企业，政府和企业的互动是合法合规的，政府给企业按照一定比例补贴，或者招商引资。

第二类是政企分治，类似欧美的模式，政府和企业保持一定距离，政府不能干预企业的微观活动，企业也不能随便参与政治，两边都不能掺和，这是相对分治的状态。

第三类是政企伤害，有些地方政府可能会对企业涸泽而渔，杀鸡取卵，只想到怎么像一个强盗一样抢钱，做一个寻租型政府；企业也可能利用企业的影响要挟政府，伤害政府，比如有些企业到处骗钱，骗补贴，到每个地方吹个大泡沫，拿到一笔钱最后跑路。

第四类是政企合谋，就是政府和企业有非常紧密的关系，但政府和企业之间的行为很多是见不得光的，比如政府包庇企业的造假、环境污染等行为。

通过这些概念把政企关系分类，这样才能深入研究，如果没有这些概念，我们没有办法研究到底政企关系应该怎么处理，怎么判断政企关系。

中国政企关系的三个阶段

我们深度研究之后发现，中国民营企业发展或中国政商关系并不是波澜不惊，而是暗流涌动，不是一马平川，而是有波有折。

下面我把简单的政企关系分为这几个阶段，不一定准确，是我自己的一些思考，供大家参考。

第一个阶段，1949-1978年叫政企合一，那时候没什么民营企业，只有国有企业，国有企业是政府的一部分，所以可以称之为政企合一，是政企合作的极端形式，那时候的政企关系比较简单。

那个阶段，企业完全是政府的附庸部门，没有独立存在的空间。国有企业就相当于政府的一个车间，国有企业基本什么自主权都没有，大部分国有企业都归中央直接管理。中国在1955年之前是学苏联，行政管理体制是所谓的U型直线职能制，后面才改成M型。

第二个阶段，1978-2012年，我称之为既有政企合作也有政企合谋。

1978年之前，政企高度合一，没什么活力，所以也没人干事，1978年之后放松管制，以经济建设为中心，企业和政府有共同的利益诉求。只要把经济搞上去，政府官员得到更多的财政拨款和机会，当然也得到更多的寻租权力；企业得到更多的利润，这是双赢的结果。双方都有动力把经济蛋糕做大，既有光明正大的政企合作也有暗度陈仓的政企合谋。

合作有很多方面，中国的经济增长能从1978年到现在高歌猛进，保持了中高速增长，这绝对是人类的奇迹，政企合作发挥了非常非常重要的作用。最主要的体现是，在地区竞争的过程中，乡镇企业就是政企合作的产物。现在基本上没什么乡镇企业，但那个年代乡镇企业可以说是民营经济的主力军。很多是个体私营挂靠在乡政府名下，可以说它是一种合作，某种程度上也是一种合谋。

招商引资是中国特色之一，很多地方政府为了招商引资可以说是呕心沥血。在东南沿海，很多官员为了招商，推出白加黑、5+2的优惠产业政策，吸引外资，这些举措都是政企合作的重要体现，也是中国经济增长的原动力之一。

1978年到现在，一方面中国经济高速增长，另一方面我们也出现了不少的事故，矿难、环境污染、土地违法、偷税漏税、走私、豆腐渣工程、地方债、高房价等等。这些事情都可以用一个逻辑来解释，就是政企合谋。

中央一方面委托地方政府管理企业，企业有两种生产方式，一种是高成本、低污染，清洁的技术、合法的手段要花很多钱；另一方面，可以投机取巧，低成本、低质量，违法的容易出事。在信息不对称条件下，如果中央政府只能看到产出，看不到生产过程，地方政府和企业就有动力合谋，合谋过程中可能发生腐败或利益输送。地方政府为了政绩可能会鼓励、怂恿、保护企业，选择低成本、不安全、不环保、不合法的手段来发展经济。这样就会一方面经济高速增长，另一方面事故层出不穷。十八大之前是这样的，十八大之后情况有所改变。

这个过程中，中央政府可以选择性干预，如果干预就要防范合谋，经济就会慢下来，如果不干预就允许、默许合谋，经济增长就会快一点，这是宏观调控的逻辑。

第三个阶段，2013-现在，它比较复杂，既有政企分立，也有政企伤害，但趋势是走向新型政企合作，只不过还没有形成。

政企分立和政企伤害都是共存的，十八大空前反腐败运动打破了传统的政商关系。从过去政府和企业的“勾肩搭背”到现在的“背对背”，背道而驰，离得越远越好，这是所谓的政企分立。这个过程也伴随着“懒政、庸政”，政府不管企业了，企业想找政府也找不着。另一方面，经济在下行，如果经济形势好，企业和政府可以一起做大蛋糕，过程中不管是合谋还是合作，大家利益都增。经济下行时，蛋糕缩水，政府和企业之间变成零和博弈，这样最容易导致政企矛盾。比如黑龙江的毛振华事件、德州黄鸣事件、临沂张方成事件都是土地问题，当年土地不那么值钱，只要你来我就给地。但现在经济在下行，土地的供给是给定的，这时候地方政府和企业的利益关系在性质上已经发生了改变，就容易导致冲突。

我简单概括一下这个阶段：“合谋有风险，合作无动力，分立更安全，伤害难避免”，因为利益冲突比较敏感。

建立“亲”“清”政商关系的难点

习总书记提出，政企之间要建立“亲”“清”政商关系，也就是说政府要为企业服务，为企业提供好的服务，要亲商、帮商、富商。总书记为什么提这个呢？就是因为现在很多政府官员不敢接近企业。数据显示东南沿海省委书记视察企业的次数，2010年为二十多次，2011年最高峰差不多是三十七次，2012年达到最高峰四十多次，2012年以后呈断崖式下跌。因为开始反腐败了，没人敢去企业，连省委书记都不敢去企业调查；2016年谷底，以后再没有恢复，尽管2017年、2018年有所好转，但仍然没有好转。

2010年之后，中国经济开始下行，掉到两位数以下，经济总体蛋糕在缩小，最关键的是房价下跌。房价决定了土地财政，土地财政决定了地方政府的饭碗，地方政府70%、80%都来自土地收入，房价剧烈下跌时说明地方政府钱越来越少了，现在地方政府要帮企业也帮不了。毛振华事件、张方成事件、黄鸣件都和土地这个背景紧紧相关。政商关系变成零和博弈，容易导致政企伤害。

政企关系要建立新型亲清政商关系真的很难？难在哪里？症结在哪里呢？我想总结为四个方面：

第一，政府对微观经济干预太多。

吴敬琏就说“中国是个管制型市场经济”，有人总结为一句话“严苛性立法，普遍性违法，选择性执法”，管没问题，全世界没有一个国家不管企业，但不能管得太多。

第二，企业家的人身安全和财产权缺乏保障。

企业家最担心的不是市场风险，而是政策风险，是政策带来的不确定性，准确地说是政府监管和法律法规的不确定性。中国有很多法律法规是不完善的，我们要建设法治国家，但毕竟还没有建成。民营企业最需要“六稳”：稳就业、稳投资、稳外贸、稳预期、稳人心，其中最重要的是稳人心。稳人心最主要的是稳住企业的两个权利：人权和产权。

第三，官员和商人的地位不对等。

自古以来我们就是士农工商的地位排序，山西乔家大院是著名的票号，即便山西人赚了再多的钱也要捐给父母买一个官，哪怕给他死去的爷爷也要买个官，这样才能光宗耀祖，换句话说商人永远没有高的地位。这样的条件下你很难做到政商“亲”和“清”。

第四，意识形态一直存在。

这是个重要原因。改革开放以来，民营经济发展一直存在障碍。80年代也不是民营经济发展一马平川，一直都有意识形态障碍。

怎么建设新型政企关系？

接下来我简单总结一下，前面都是问题，有什么对策呢？我从几个方面简单谈谈自己的想法。

第一，“亲”“清”政商关系难做的最重要原因是政府对微观经济干预太多，我认为就要减少政府对微观经济的干预，加强对权力的监督。应该明确，市场起决定性作用应该是主，政府发挥更好的作用是辅，主次要分明。

第二，大力发展民营经济，力推“竞争中性”原则。我研究发现凡是政商关系关系比较好的地方，民营企业越发展，经济越好，一般政府倾向于“放水养鱼”；相反，政商关系关系不好的地方，往往民营企业比较少，监管严厉，导致“涸泽而渔”、“杀鸡取卵”，因此营商环境恶化。今年年初，我们发布了一个中国城市政企关系排行榜，对全中国25个城市做了排行。得分越高表示政商关系越好，得分高的基本上是东南沿海。前10名里除了北京还有邢台，全是南方城市，东莞最好。

第三，切实保护企业家合法权益，杜绝有罪推定。经济案件不要随便刑事化，法学家蒋德海做了研究，中国的刑法和民事有关的条例就有50多条，这在世界各国是罕见的。一般情况下，市场经济应该以民法为主体，换句话说凡是市场能解决的，尽量让市场解决，不要随便用公权力介入，一旦用公权力介入，很容易发生腐败现象。

第四，推进政策的规范化、透明化。政府是不掌握市场信息，但掌握了很多政务信息、项目信息，这些信息应该公开化。

第五，在政策制定过程中加强政企互动。

很多人觉得，我们要构建新型政商关系，以后政府要和企业保持距离，类似欧美式的政商关系。我认为中国在文化、制度、法律上是没有办法做到这一点的，更有可能学的应该是日本。日本的文化和我们同根同源，日本的做法是政企合作，日本政府在指定产业政策时，官员要和行业协会代表一起磋商，在此过程中媒体全天监督，防止合谋，我认为这是非常好的模式。

第六，政府要有契约精神和平等意识。

平等意识非常重要，没有平等意识就不会有契约精神；没有契约精神就谈不上法治，又怎么会建立公平、稳定、可预期的营商环境呢？

第七，荡涤传统官商文化的陋习影响。

第八，解放思想，重新认识执政基础与合法性问题。

今年是改革开放40周年，我们还是要重新提上解放思想，实事求是，这是邓小平精神的核心、精髓、瑰宝。习总书记在2016年谈到“亲”“清”政商关系提到“两个毫不动摇”，毫不动摇发展公有制经济，毫不动摇鼓励发展民营经济。允许民营企业人员入党，也正是稳健的执政基础，从执政的合法性和意识形态上解决民营企业的地位，将利于国家的长治久安。、

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