【文/观察者网专栏作者 王文杰】  

近日，“大兴调查研究之风”成为社会热门话题。相关通知（《关于在全党大兴调查研究的工作方案》）还对在全党大兴调查研究一事进行了具体的说明，比如要求“县处级以上领导班子成员每人牵头1个课题开展调研，同时，针对相关领域或工作中最突出的难点问题进行专项调研。”

调查研究是我们党的传家宝，毛主席的那句名言“没有调查就没有发言权”，相信大家耳熟能详。不过据笔者了解，在实践和具体执行中，上级的调研，不少出现跑偏走样的情况，不仅难以获得应有的效果，反而给基层带来困扰，影响了干群关系。

因此，理清上级调研的实践逻辑和问题，对于优化政府的调查研究工作具有重要意义。

调研是如何跑偏走样的

笔者在基层长期调研观察发现，自上而下的调研跑偏走样，主要有三个表现：

一是蜻蜓点水式调研。

自上而下的调研一般采取以听汇报和实地看点相结合的方式，而上级领导由于时间短、要看的调研点多、陪同人员多等原因，很难深入了解具体情况，甚至很难有时间坐下来。

笔者在调研时曾遇到一位市领导下来调研，一个上午就要跑3个调研点，县委主要领导、分管县领导、部门主要领导、部门分管领导、相关业务科室负责人、乡镇主要领导干部、乡镇分管干部、村社干部等等都需在场陪同，调研队伍庞大。在这种场景下，基层主要以汇报成绩为主，会尽量避免谈问题，即使上级表达出关心问题的倾向，基层干部和群众也只会讲表面上的问题，不会触及深层次矛盾。    

二是运动式调研。

近些年来，各级领导干部都在鼓励机关干部下去调研，但也深感机关干部存在杂务缠身下不去的困扰，便采取布置任务甚至发文的形式要求上级机关干部下去调研。在行政命令的统一安排下，各个单位便会开始密集化的调研，而且调研地点的选取会多集中在一些具有工作亮点的地方，往往导致基层应接不暇。

而且，在这类调研中，上级机关干部往往是为了完成调研任务，而并非以解决实际工作问题为导向的自愿调研，因而缺少自主性和主动性，调研成果往往也是东拼西凑，很难发挥实际作用。更有甚者，还有少数上级干部借调研名义，携家眷妻小让基层安排旅游接待，严重损害了干部形象。

因此，这类调研的结果就变成了“热热闹闹走过场”。

三是调研检查化。

近些年来，督查成为政府推动工作的主要方式，也构成基层负担的重要来源。为了给基层减负，中央提出“精文减负”，强调要统筹督检考，从严控制检查次数，避免给基层造成负担。在这一背景下，上级机关为了推动相关工作，便采取“挂羊头卖狗肉”的形式，名义上来调研，实际上却变成了检查工作，反而进一步给基层带来压力，让基层难以适应。

一次，市里下发通知，说是某市领导要下来专题调研某项工作。县里信以为真，向下转发调研通知，结果在距离调研日期前两天，才通过其他渠道得知名为调研实为拉练检查，弄得他们十分被动，赶紧重新制定迎检方案。

长此以往，就导致基层倾向于将所有调研都当成检查来对待，以迎检的方式和态度来对待上级的调研。

为何上级调研会走偏

上级调研之所以会走偏，大体上可归咎于两个原因。

原因之一是上级的调研方式方法存在偏差。

具体说来，又可分为两个方面，一方面，在调研的定位上有偏差，常常把调研工作变成指导工作。

上级到基层调研，应以虚心学习的态度向基层的干部群众请教，多看多听多问，在充分获取信息的基础上才能掌握情况。但是在实践中，上级干部可能由于缺乏角色转变意识，习惯以自上而下的视角对待基层，不时会在没有充分了解的情况下发表意见，基层则可能会将上级的意见当成工作部署去落实。

比如笔者曾听说一名领导本来是去调研乡村水渠建设的，路过一条小路时，无意中说了一句道路两侧不够整洁，陪同的当地干部听到后脸色一变，立马要求当地村干部整改。这不仅没有给基层解决问题，反而增加了新的问题。

另一方面，调研的方法有偏差。

上级调研的目的是掌握实际情况，提高决策科学性，因此需要带着思考下来，通过面对面的、平等的交流才能获得真实的信息。但在现实中，上级的调研常常缺乏明确的目的，更多依赖基层的汇报，缺少座谈会等深度互动的形式，很容易沦为打卡式调研。

一些上级调研出现走偏的另一个原因是，基层对上级的不信任。

面对上级的调研，基层常常存在一种矛盾的心理：一方面，他们在工作中深感困扰，需要获得上级的理解和支持；但是另一方面，基层又有诸多束缚，存在不敢说、也不想说的情况。

不敢说的原因在于，基层干部并不知道上级调研的真实目的，一旦谈问题，则可能涉及具体的人和事情，后果不可预料。为了避免出现意外，干部只会把上级往有工作亮点的地方带，所有调研点位都是提前设计好的，都是规定动作没有自选动作，甚至在路上“随机”碰到的百姓都可能是提前安排好的“演员”，座谈会更是提前做好了人员筛选和观点引导。上级很难借此真正体察民情，了解一手信息。

不想说的原因则在于，基层干部早已见惯了大量浮于表面的调研，从上级下来的言行举止就能判断是真调研还是假调研，因此普遍对上级调研不抱太大希望。即使基层干部坦诚布公地和上级说了问题，但很多时候都是只调研不解决问题，领导年年来，问题年年在，说了也没用。时间长了，基层干部麻木了，也就懒得说了。

上级调研困境中的结构性矛盾

不论是政策制定还是政策执行中的反馈，都需要纵向政府间进行有效互动。调研是上下级政府互动的重要方式，但是上下级政府在权力结构中所处的不同位置，决定了二者的互动存在天然的矛盾。

相对于下级政府，上级政府存在权力不对等优势。这优势主要表现在三个方面。

一是上级政府掌握评价权。

下级政府作为执行层，一项工作完成的质量高低以及单位工作绩效是由上级政府评价确定的，评价标准和打分细则均由上级制定，下级较难影响上级的评价过程。

在实践中，上级政府对下级政府的评价往往分为年度集中评价和日常评价两部分，每一次双方的互动都可以被看做是日常评价的一部分。因此，即使上级真是下来调研的，下级仍会尽力在上级面前营造良好形象，不愿意暴露自身问题。

二是上级政府掌握监督权。

为了确保下级政府按照上级政府的各项政策部署和意图执行，上级政府需要对下级政府的政策落实过程进行监督，指出下级政府在执行中存在的问题，并要求下级政府进行整改。但是，上级提出的一些整改要求可能并不符合地方实际，因此为了减少麻烦，下级也会尽量少呈现问题。

三是上级政府掌握奖惩权。

在具体执行过程中，下级政府往往会根据实际情况对政策进行变通处理，有时候甚至会采取一些非常规手段来完成任务；而这些措施可能会被上级认为没有严格按照要求开展工作，是违规行为，一旦被发现，可能招致上级的批评甚至问责处分。这样的案例在以往的调研中并不少见。

相对于上级政府，下级政府则具有信息不对称优势。

比起上级政府，下级政府更加了解地方社会实际情况，可以利用上级政府对实际情况的不熟悉、不了解，发挥信息不对称优势，抵消上级的权力不对等优势。这点也可表现在三个方面。

一是下级政府可以制造亮点。

由于上级政府下来调研的时间通常较短，不可能对地方有全面了解，只能是以看点形式来了解地方情况，在这种情况下，下级政府往往会揣摩上级意图，迎合上级需求，通过集中资源打造亮点的形式，将地方政府的资源集中投放至某点位，以使上级看到的都是最好的。

二是下级政府可以“合作共谋”。

上级政府下来之前，往往都会制定相应工作方案，下发至地方，地方便会利用这段时间进行积极准备，动员基层干部群众参与相应准备工作，甚至会安排相应干部群众进行培训和排练，模拟可能出现的各种问题，避免出现意外。

三是下级政府可以选择性汇报。

上级一般都会听取地方汇报，在汇报过程中，地方会对信息进行筛选，更多强调自身努力与成绩，对于问题则选择简单带过，只谈表面问题。即使上级政府意识到下级只说好的，想了解负面情况，下级也可用道路、人员不在等理由搪塞，从而隐藏一部分对自身不利的信息。

可以说，相隔的权力层级越远，上级相对于下级的权力不对等优势越明显，就越容易行使评价、监督和奖惩权；与此同时，下级相对于上级的信息不对称优势也越明显，也就越倾向于通过隐藏、歪曲和选择性汇报等方式筛选信息，减少上级发现问题的可能性。于是，上级调研跑偏走样的概率就越大。

如何进行科学调研

“调查研究是谋事之基、成事之道。没有调查，就没有发言权，更没有决策权。”但是做好调查研究，需要注意方式方法，讲究科学性，需要上级克服因权力不对等优势带来的官僚主义态度，同时下级也要避免利用信息不对称优势进行形式主义应对。

其中，一方面，上级政府要审慎用权。

调研的目的是要服务决策，上级要以学习的心态下去，带着思考回来，这就要求虚心向基层学习和请教，和基层的干部群众坐下来探讨，深入问题内部，查找问题产生的原因和机制，而不是简单听汇报了事。

此外，也要避免问责泛化，要在具体场景中理解政策执行过程中的问题，正确对待不足，在不违背原则底线的情况下，不随意批评下级政府。

同时也要把握节奏，不能变成行政命令式调研，不下硬性指标，避免一窝蜂下去调研，既给机关干部带来压力，也给基层带去负担。

另一方面，下级政府要尽量坦诚相待。

相应地，一是要减少无效资源的投入与耗散，合理安排资源，不堆砌亮点；二是要减少形式主义的迎检工作，避免对基层干部群众的无意义动员，透支群众基础、破坏干群关系；三是要科学沟通，努力呈现工作中的全貌，帮助上级理解基层实际工作的困难，让调研服务于解决实际问题。

一言以概之，双方都要有意识地让调查研究回归本心，形成良性的上下级互动，避免掉入“以形式主义应付形式主义”的窠臼。

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