【文/杨枝煌、陈尧】

综观世界经济发展历程，产业跨境转移是全球化发展和国际分工格局下的常见现象。

2008年金融危机之后，随着全球化深入发展，国际分工格局重构，加之地缘政治经济格局持续变化，全球掀起了新一轮产业转移的浪潮，中国成为全球产业转移中的重要节点。尤其是，近年来中美经贸摩擦叠加国内要素成本上升，中国产业结构进入调整期。新冠疫情的爆发、蔓延和反复，进一步冲击了中国产业链供应链的稳定与安全，国内部分行业、企业开始实施产业对外转移。

从长期来看，在大国博弈以及产业链重构背景下，中国产业对外转移是经济社会发展的规律使然。因此，如何应对产业对外转移的阵痛期，保证产业对外转移风险可控，是实现中国未来经济稳步发展、促进产业转型升级和保障产业链安全的重要课题。本文通过系统梳理我国产业对外转移的基本现状和动因，分析其存在的主要问题，并在此基础上提出相关对策建议。

1. 中国产业对外转移的基本特征

在国内成本攀升、产业结构进入调整期、全球经济下行、中美贸易摩擦严重以及新冠肺炎疫情冲击等多重压力下，中国产业对外转移备受国际关注。而现阶段中国产业外移的趋势特点，是我国科学推进产业外移，实现全球产业合理布局的现实依据。

为此，本节考察在华外资企业、国有企业和民营企业的对外转移现状，并厘清不同类型产业的个别性、特殊性和一般性，系统梳理中国产业对外转移的基本现状和动因。

（一）外资企业倾向东南亚、欧美和日韩转移

自2008年金融危机前后，在华外资企业，尤其是美日韩企业就出现了产业外移的苗头（表1）。而随着中美贸易摩擦加剧，从关税战延伸到金融战和科技战，加上美国和日本鼓励本国企业回迁，新冠肺炎疫情的冲击，部分外资企业不得不重新调整产能布局。从行业来看，外资企业对外产业转移主要以劳动密集型的鞋帽、服装、纺织、电子等产业为主。

自改革开放以来，中国逐渐发展为世界制鞋业中心，但2014年之后中国鞋类出口量、出口金额开始逐步下滑，而东盟国家鞋类生产和出口快速发展。

国际鞋业巨头逐步撤出在华产能，纷纷在东盟地区布局。例如，近十几年来，宝成和丰泰等鞋业巨头纷纷到越南、印尼以及柬埔寨投资建厂并抓紧扩大产能。其中，宝成2011年在中国有255条生产线，生产线占比为47.4%。

到2019年，这个占比已经跌至13%，但是越南的占比却达到了44%，2019年越南、印尼合计产量占总产量的83%。电子产业如三星、苹果将组装和生产零部件等环节逐渐撤出中国。例如，三星自2008年在越南建立第一家工厂开始，逐步将在华手机业务转移到越南，2018年，三星公司在越南投资173亿美元建设8个工厂，主要进行手机组装。同年，三星还在印度投资上47亿美元，建设全球最大的手机工厂。

从产业链条看，大部分外资企业将加工、组装等环节转移，上游的设计、品牌规划、关键零部件的生产等环节保留在中国。因为中国仍然具有劳动力技术成熟和综合成本较低的优势，而将组装环节放到南亚、东南亚是因为可以根据原产地规则，规避中美贸易战的惩罚性关税。例如，三星自2018年以来，持续加码中国高端产业投资，投资额超过207亿美元。

手机产业转移也只是组装等下游环节，设计等高附加值的环节仍然留在中国。从转移目的地看，由于中美贸易战和一些国家鼓励回迁，加上北美自由贸易区转型为美墨加三国自由贸易区，企业除了向南亚、东南亚转移，还向北美和日韩转移。另外，企业出于全球布局的考虑，将面向北美销售市场的环节移出中国，但面向中国市场销售的产能则不考虑撤出。

（二）国企对外转移主要是贯彻实施国家“走出去”战略

央企和国企走出去，最早是通过执行对外援助项目，然后才逐渐进入国际承包工程领域。2000年我国提出了“走出去”战略，2013年提出“一带一路”倡议，推动央企和国企通过全球并购、绿地投资、国际化经营等方式，在全球范围内配置资源，提升国际竞争力。从行业来看，国有企业海外并购和对外投资集中在基础设施、生态环保、民生改善等产业。

以北京控股集团有限公司为例，自“一带一路”倡议提出以来，北控集团积极响应国有企业“走出去”战略，主动拓展海外布局。目前，集团水环境综合治理、污水处理、新生水、垃圾焚烧发电、光伏发电、旅游地产、产业园区建设、规划设计等业务已拓展至欧洲、东南亚、拉丁美洲等地区，同时让中国产品走向非洲、亚洲、南美洲等区域。

截至2019年底，北控集团共有境外公司355户，境外已发生的投资总额236.30亿元，涵盖13个国家和地区，其中：能源产业73.77亿元，环保产业144.88亿元，现代城市服务产业14.57亿元，规划设计产业1.38亿元，其他1.69亿元。

能源和环保产业投资占主导地位，比例达92.53%。从地区看，国有企业因为肩负实施国家对外战略重任，没有区域和行业限制。但是欧美国家以安全需要为由，对国企或者相关背景的企业进行了限制。

（三）中国民企对外转移主要面向“一带一路”沿线国家和非洲地区

随着中国民营企业的发展壮大，由于市场全球化、生产本地化、降低成本等原因，也在不断向外转移产业。从行业来看，我国民企产业外移大致可分为三类：一是服装鞋帽等纺织类劳动密集型产业。自2012年以来，中国纺织业龙头鲁泰A、联发股份、百隆东方、华孚时尚、天虹纺织、波司登等公司纷纷在越南、柬埔寨、缅甸等国家进行产能布局。其中百隆东方作为中国色纺纱双寡头之一，自2013年起在越南建设生产项目，目前越南地区已形成100万锭纱的总产能，占百隆总产能的60%。

2021年7月，公司又在越南新建39万锭纱线项目；二是木器和家居产业。2005年起，受中美贸易摩擦影响，国内家居巨头开始向东南亚转移。尤其是2019年，美国政府对中国几乎所有家居类别征收高达25％的关税，整个中国外贸家居产业开始向东南亚转移。

2020年，越南迅速取代中国，成为美国最大的家居供应国。据越南官方统计，三分之一的外商投资家居企业是从中国迁来的。2021年，尽管越南受疫情影响，经历了长达数月的封控，但木制品及家居出口价值仍高达145亿美元，同比增长17.2%；三是手机、家电等消费电子产业的低端组装环节。

2018年后，我国手机、家电等消费电子产业对外转移效应显著。从国产手机厂商来看，几乎所有的中国手机厂商都在印度设立了工厂，vivo、OPPO、小米、金立等早已在印度投资建厂。当然也包括三星、苹果等手机产业链的配套企业。海尔等家电企业很早就开始在全球开设本地工厂，也取得了较好的效果。

从区域看，民企主要是根据国家走出去战略，特别是“一带一路”倡议和中非工业伙伴计划等政策，将主要目光投向“一带一路”沿线国家和非洲地区。特别是在东南亚和非洲地区，可以规避美欧加征关税。当然也有部分大型民企通过并购实现全球化生产和营销，进军发达国家市场。

例如联想并购IBM电脑业务进入美国市场，华为收购英国集成光子研究中心，吉利汽车并购沃尔沃和收购雷诺韩国34.02%股份进入全球高端市场等。从转移原因看，民企对外转移除了跟随央企、外企配套外，还有部分是由于国内同业竞争过度导致出现过剩产能，而这些产能对东南亚、非洲等地来说则是优势产能，因而民企走出去受到了欢迎。

总体来看，我国产业对外转移的基本现状如下：从成熟度看，当前我国产业对外转移处于初步阶段，但自2013年来呈现加快趋势；从规模上看，产业对外转移的规模较小。由于没有任何地方能够承接现有中国强大的生产制造能力，主要是某些环节或者某些产业对外转移；从技术上看，对外转移产业的科技水平较低，相比东南亚地区中国工人素质普遍较高，中国应用市场庞大和效率卓越。

因此，产业转移以低端的劳动密集型产业为主；从影响程度看，不管是主动还是被迫，暂时都还未破坏中国供应链产业链网络基础和基本盘，不仅保持相对自主可控，而且拓展了中国对外商业领域或市场领土，促进了中国管理层成长，丰富了干部国际化实践，促进了制度国际化接轨；从区域看，对外转移的企业主要来源于东部沿海地区，转出去的承接地主要是南亚、东南亚、美洲、日本、韩国等地区或国家。从迁移动因看，既有内部因素也有外部因素。

就内因而言，一是2012年以来我国人口红利逐步消失，劳动力成本明显上升。2010-2020年，我国劳动年龄人口累计下降了4000多万；据统计，2019年中国名义月工资1165美元，远高于印度尼西亚（202美元）、马来西亚（888美元）、泰国（477美元）、越南（292美元）等国家；二是税收不再优惠。

2008年1月1日实施的新企业所得税法基本取消了单独针对外企的所得税税收优惠，过去曾实施的“二免三减半”优惠、外商再投资退税政策等均不再享受；三是我国更加重视对环境的保护，以环境污染为代价吸引外资的做法不再可行；四是改革开放40多年来，我国作为全球第四次产业转移的承接地，一跃成为世界工厂，但是在承接过程中，由于各种原因，产业同构等问题严重，产能过剩也倒逼着我国产业外移。

就外因而言，一是以美国为首的西方列强持续抵制我国经济的发展。自2013年以来中美贸易摩擦不断升级加速了外商投资的转移。其中，美国前总统特朗普以关税为手段发起的对华贸易战，对价值近3700亿美元的中国商品加征了四轮关税。而新任总统拜登在2022年访日期间宣布启动“印太经济框架”（IPEF），意图掌握印太地区的经济话语权，遏制中国经济发展；二是东南亚国家利用劳动力成本低廉、地理区位、环境保护政策宽松、税收优惠等优势，持续招商引资。

东南亚主要新兴经济体近年来出台了一系列吸引外资的优惠政策。例如，泰国投资促进委员会（BOI）出台的“七年投资促进战略（2015-2021）”、马来西亚政府提出的“投资税务补贴”（ITA）和“多媒体超级走廊计划”（MSC），以及菲律宾投资署的年度“投资优先计划”等。

2. 中国产业对外转移存在的主要问题

产业外移在改写经济版图和区域经济结构的同时，不可避免地带来一些问题。尤其是我国产业外移更多是受到国内外多重压力进行的被动转移，主要存在产业外移失控、不合法合规以及盲目跟风等问题。

（一）出现失控趋势

如上文所述，我国产业外移主要是受到国内外多重压力的影响。因此，在转移的过程中往往由于市场的错误预估而导致产业外移失控。具体主要表现在3个方面：一是产业全链条外移。尤其是制造产业的外迁，往往带动着其关键工序、原材料、零部件、工艺流程等整条产业链的外移。

例如，三星和苹果将其在华手机业务转移到东南亚地区之后，带动富士康、和硕等200多家配套企业迁移，这一方面是由于这些企业的生存本身就依赖于三星、苹果的供应体系，另一方面是区域贸易规则所制定的排他性条款的要求。

例如，CPTPP协议继承了TPP较为严格的原产地规则标准，即成员国生产出口需满足本地增值含量超过45%。因此，我国部分企业在外移的过程中不得不在目标国组建配套生产能力。而这种链条化的转移不符合中国经济发展的需求。

从产业转移的发展规律来说，先进国家在产业转移过程中，往往只是把部分低端生产环节转移至其他国家，而投资所获利润以投资回报的形式返给母国，企业在赚取资本和技术要素回报的同时，保留了价值链的大部分利润，从而促进了本国经济发展，但是“链条化”转移往往导致产业“走出去”而产能却“回不来”，还容易导致母国产业空心化的问题。

无论是德国承接英国制造业转移后逐渐取代英国，还是日本、美国等对外投资导致国内经济空心化等现象，都是产业链控制力下降导致母国竞争力削弱的典型例子。

二是产业外移集中于东南亚地区。据统计，2019年，中国境内投资者在全球设立境外企业1012家，其中亚洲的占比最高，新增企业数量达692家，占比高达68.4%，其次是欧洲和拉丁美洲，新增境外企业分别为244家和130家。这种“集中化”的扎堆外移，虽然短期内不影响企业的发展，也不影响国内经济发展的大局。但是“集中化”的扎堆外移容易使得产业的发展受限于转移目标国。

尤其是东南亚地区的国家普遍对美依赖程度高，在当前全球市场预期较为脆弱的大背景下，东南亚国家的部分异常都容易引发整个产业链的断链风险。此外，从长期来看，“集中化”的扎堆外移容易加快转移目标国的劳动力、土地、资源等成本要素上升，且转移产业集中于劳动力密集型以及资源消耗型产业容易加快突破转移目标国的生态环境界限。

三是诸多国家倡议“去中国化”，并形成一定气候。美国总统2021年2月份签订了《关于美国供应链的行政命令》，明确以印度替代中国，旨在供应链问题上“去中国化”。惠普、苹果、戴尔等电子企业因此陆续在印度布局新的供应链。美国还“踢开现有国际组织闹革命”，企图拉群建立新的国际组织。

例如，举办“世界领导人民主峰会”，不甘心TPP的失败而拉拢日本、印度等国家提出“印太经济框架”，企图摒弃联合国和世贸组织，从政治经济上围堵中国。

2021年，“民主峰会”现场（来源：美国国务院）

日本政府打着避免过度依赖中国产业链的旗子，宣布出资22亿美元协助日资在华企业撤离我国。从企业看，苹果公司作为一个产业链整合者，原来供应链上游有100多家中国企业。但是为配合美国政府打压我国科技企业，自2018年开始过河拆桥，将40多家中国企业踢出供应商名单，2021年更是彻底实施“去中国化”战略，连欧菲光、京东方都被踢出了其供应链。

（二）出现不合法不合规现象

在我国产业外移的浪潮中，由于监管力度不足，核查难度较高，这给少部分企业投机取巧机会，甚至走上不合法不合规的道路。从企业外移和对外投资的实际案例来看，部分大型企业假借对外投资之名，通过抵押自身资产向境内金融机构借贷，再进行境外投资以实现套利和转移资产。但由于这些企业自身负债率较高，这实际上增加了境内金融风险，大幅增加境内银行坏账。

尤其是，近几年，部分企业在房地产、酒店、影城、娱乐业、体育俱乐部等领域存在非理性、异常的、动机不良的、假借并购之名行资产转移之实的海外投资行为。例如，2016年，暴风集团与光大资本用2.6亿元撬动52亿元资金，收购了红极一时的国际体育版权代理巨头MP & Silva Holdings S.A.65%股权。

然而，收购完成仅两年半，2018年10月，MPS突遭破产。这一收购项目的“暴雷”，存在明显漏洞，或有故意的资金外逃嫌疑。为此，2019年，包括首席风险官王勇离职，光大资本总裁代卫国被免除职务，MPS项目负责人、光大资本投资总监项通被检察机关批捕。

2020年6月，时任董事长薛峰、时任执行总裁兼主管会计工作负责人周健男、时任独立董事兼董事会审计委员会召集人徐经长、时任董事会秘书朱勤均被通报批评。

部分企业不履行国内外审核手续，违规在境外开展投资活动，利用法律和规则漏洞，恶性竞争，不顾代价承揽境外项目。

例如，汇丰银行北京分行2014年8月份至2017年6月份在办理内保外贷签约及履约付汇时，未按规定对贷款资金用途及相关交易背景实行尽职审核和调查，被处以罚没款842.22万元。还有部分民营企业通过“地下钱庄、虚假贸易合同”等非法渠道实现资金违规出境，以虚假境外投资非法获取外汇、转移资产和进行洗钱等活动。

例如，2019年6月至10月，沈阳华锐世纪投资发展有限公司通过地下钱庄非法买卖外汇7笔，金额合计83.4万美元。2019年11月至2020年1月，中泰惠购电子商务（深圳）有限公司通过地下钱庄非法买卖外汇14笔，金额合计130.1万美元。这些非法不合规的产业转移对我国产业安全造成了较大影响，且加大了我国潜在跨境金融风险。

（三）出现盲目跟风倾向

随着产业外移成为趋势，部分中高端产业错估形势，盲目跟风向东南亚等地区转移。据商务部统计，作为中国经济高质量发展增长重要引擎的第三产业已经成为了中国对外直接投资流向的主要产业，并且比重由2015年的75.3%上升至2019年的83.4%。

其中租赁和商务服务业、批发和零售业、金融业、信息传输/软件和信息技术服务业和制造业等五大行业占据了2015-2019年每年中国对外直接投资八成左右的存量以及流量。从中国产业外移的实际案例中也可以看到，部分企业往往不是因为无法盈利和维持经营退出中国市场，而是仅仅看到劳动力成本等问题将生产线转移出去。

但是，并不是所有企业都适合产业外移。以中高端制造业转移东南亚地区为例，尽管东南亚地区劳动力优势突出，但存在劳动力素质较差、融资环境恶劣以及基础设施、水电价格和营商环境等方面不足。

例如，富士康跑去印度建厂，结果产能跟不上，只能回到中国；阿迪、耐克去越南建厂，结果口碑下滑，质量遭到质疑；美国雷克兰工业公司和家具制造公司LoveSac将企业搬至越南后，就因各种成本问题，又重新将生产线搬回了中国。

印度南部一家富士康工厂（图源：路透社）

可见，中高端企业外移后，虽然劳动力成本降低了，但劳动生产率也降低了。同时，还经常遇到物流成本高、供应链支撑不到、产业配套难、融资周转难、对管理理念的排斥以及守时信用认知差异等“暗成本”问题。据调查，80%在越南等国家投资建厂的企业在东南亚地区投资建厂后发现其经营绩效反而不如国内。此外，中高端企业的外移对中国继续攀升价值链也造成了不利影响。例如三星、苹果、东芝等通信、机械制造企业撤资外迁，在一定程度上阻碍了我国中高端制造业加工组装环节的进一步发展

3. 中国产业对外转移的战略提升

为保障我国经济安全特别是产业链供应链整体稳定，同时提升国际产业竞争力，我们应全面破解产业转移的上述问题，确实加强产业链供应链控制力。

（一）坚持产业转移的自主可控性

现代经济的全球竞争力突出体现为技术、资本以及产业链、供应链、价值链的全球化运作能力三个方面。其中，具备自主性、安全性、开放性和稳定性的产业链是一个国家参与国际经济竞争的根本。

产业外移总体来说是国际分工合作效率提升的表现，但是如果像美国那样出现产业空心化、三星手机带动配套企业整链条式外迁、核心零部件或关键环节撤离等现象，将使我国供应链产业链失去自主可控性。因此，我国必须加快打造自主、安全、开放、稳定的产业链。

对于涉及关键环节或核心零部件的产业应加大工作力度，做好保链工作；对于劳动密集型、影响生态环境、产能过剩的产业，可以主动放开；对于处于比较劣势或者优势不明显的环节，应搞好强链工作；对于不够完整但又具有战略意义的产业链，要做好产业链延伸工作；对于新兴产业，要加强研究，将国企打造为原创技术的“策源地”，自主创新的“新高地”、现代产业链的“链长”、“链主”，同时联合知名民企、外企建立创新联盟，积极探索数字化转型升级新模式新产业。

最后是未雨绸缪，继续做好做大做强自身，夯实完整的工业体系、基础设施、供应链网络、生产能力，实现基础科学家和技术工人的稳定供给，突破卡脖子瓶颈建立完整高端的科技体系，建成数字化、智能化、绿色化的经济社会环境，建立统一高效、竞争有序的国内大市场，主动深化改革开放畅通国内国际双循环，建立既能够独立于欧美又能够随时链接欧美的全球第三条产业链。

（二）坚持产业转移的合法合规性

法律法规和政策配套是保障产业外移合法合规的基本前提。针对我国在产业外移出现的不合法、不合规现象，要加快健全产业外移的相关法律法规和政策配套。

一是建立健全产业外移的法规体系。借鉴全球相关制度规定，加快出台《中国产业对外转移促进法》，明确规定禁止、限制、鼓励等目录清单，并且设置清晰而严格的申请审批程序，真正使产业转移有法可依，有法必依，违法必究，执法必严。

二是建立健全产业转移的政策支持体系。我国优化产业布局领域的目录主要包括鼓励外商投资产业目录、产业发展与转移指导目录、西部地区鼓励类产业目录和产业结构调整指导目录。为促进产业合理、有序转移，对于鼓励进行对外转移的产业，要坚持因业施策、因地制宜，根据不同类型产业的发展特点、阶段和利益需求，适时修订产业发展与转移指导目录、鼓励外商投资产业目录等指导性政策，细化产业外移的类别、方向等。

三是建立健全境外资产监管体系。设立或者明确产业对外转移的专门责任机构，明确部门管理权限，同时加强与相关部门的联动工作机制。建立起境外资产监管的长效机制和责任追究办法，重点监管国有资产管理情况，及时排查境外资产管理中的潜在风险。通过设置内审部门开展境外企业审计以加强财务监管，防止将国有资产和外汇资金用于境外投机性炒作。

四是围绕营商环境“法治化”、“国际化”、“自由化”、“便利化”建设，打造“引得进、留得下”的良好产业生态。要贯彻落实国务院出台的《优化营商环境条例》，通过政务公开和负面清单等制度设计，减少政府在企业准入、资源配置、市场监管等方面的弹性空间。要坚持市场导向的经营体制改革，大力培植法治文化、诚信文化、规则意识、契约精神，提高营商软环境水平。

五是加强海外反商业腐败的力度。当前我国海外反腐司法存在较大空白。为此，可借鉴国外海外反腐经验，如美国《反海外腐败法》，在《国家监察法》的基础上，以立法形式制定国际反腐领域的专门法律，以明确法律问题、解决法律争议、弥合法律冲突。

（三）坚持产业转移的主动布局性

抓住跨境商品、跨境资本、跨境信息（数据）的全球化趋势和背景，加强海外产业布局。一是要主动分步分类渐进推动产业层次化外移。在既保证产业转移的风险可控性，又保证产业在“转出去”的同时，产能“回得来”。

一方面要根据生产工序的不同对产业进行细致划分。例如纺织服装业，存在高端工序（设计、品牌、研发、销售）与中端工序（服装制造）与低端工序（纺织印染）的差异，针对不同工序的产业转移采取渐次转移。从当前来看，中国将各类制造型企业的低端部分，或者说纯劳动力密集的工序对外转移，其风险总体上是可控的。

湖北宜昌：工人车间组装调律 钢琴生产线上繁忙有序（图源：视觉中国）

另一方面根据增加值（利润水平）和控制力（可替代性）对产业进行更细致的价值划分。从产业转移的发展规律看，一个国家在产业对外转移的过程中，将部分生产环节转移至其他国家，在某种程度上放弃了对低端生产环节和产业链的控制权，但是要保留价值链的上游，从而能够安全地将投资所获利润以投资回报的形式返回母国，获取资本和技术要素的丰厚回报。

二是主动在海外建立原材料基地、海外仓销售基地、融资基地、研发基地等等，主动加强海外产业布局。对于我国紧缺的原材料，要走出去建立矿产开发合作基地，从而保障我们有充足的原材料。例如，布局资源丰富的非洲、中东等地区，建立石油、天然气、矿产开发合作基地，避免能源矿产供应梗阻。

对于我国产能相对过剩的环节，布局市场广阔的非洲、南亚、东南亚等地区，建立海外仓销售基地或者生产基地，促进国际产能合作。

对于高科技研发环节，要在创新活力足的国家或地区，如以色列、日本、德国等，建立海外研发基地，吸取国际先进智力资源，建立科研创新团队，加快关键性、战略性科学技术的攻关；对于资金利用环节，可到新加坡、迪拜、华尔街等地区建立金融合作机构或海外融资基地，打通企业海外融资多元化渠道，充分利用全球成本低廉的自由资本；对于知识产权等无形环节，要加强对标国际规则，提升中国产品的品牌价值和专利含量，提升中国制造、中国服务的影响力，以品牌、标准和规则等无形抓手，培育更多类似特斯拉、苹果公司的产业链整合者，牢牢掌控产业链关联企业。