【文/观察者网专栏作者 左玮】

清晨，在小区门口遇到几位邻居。互问早安时，两名身穿红马甲的基层干部从我们身边经过。他们明显才清理了垃圾，一人手中还拿着清洁工具。另一人拿起手机，熟练地对着干净的街道咔咔一阵拍，急匆匆地离开了。

我脑中蹦出一个词“留痕”，而一位邻居对着他们离开的背影努努嘴，嗤笑一声“你看，形式主义。”另一位邻居连连附和，并谈起了创文创卫期间民众各种看不懂的基层管理。

当我就此类事情询问基层干部们时，有几位觉得有口难言。“早上8点多，谁想没事找事一大早就来清洁或检查街面？更何况，街道两旁干净整洁，不也是为小区居民创造更好的人居环境吗？”

民众觉得假，干部觉得冤。过度留痕，越发影响着干群关系。

资料图：新华社

01.留痕，留痕，还是留痕

从群众的角度看，基层干部下来做事，和民众还没聊上几句，先忙着拍照合影；工作还没开展多少，先请民众签好评估单；一次活动现场，工作人员换上不同单位的横幅、衣着，手机相机咔咔响。这些现象，难怪“不明真相”的围观群众唾一句“形式主义”。

“过度留痕”不是新鲜事，也曾遭群众及基层质疑、媒体否定，甚至中办发《通知》明令制止，并要求各级政府“大兴调查研究之风”。但当下，“案牍留痕”仍是不少地区工作的重要组成部分，甚至逐渐内化为少数干部的工作惯性。

实际上，说到工作留痕，不仅民众怨怼，很多基层干部们也颇有微词。

最近一段时间，2020年入职的小李在补部门2018年的材料。他告诉我：“配合检查督查的人比抓落实的还多，有时候群众办事都找不到空着的人。”他苦笑着连连摇头，似乎很不赞成却又无计可施。而乡镇一级，这种情况有过之而无不及。“牌子太多，墙面空间太小。挂不过来时，上面哪个部门要材料，就挂哪个部门的牌子拍照。”

小李补材料，是因为已完成的某项程序在当时看无足轻重，如今看来是缺少依据，比如简短的内部意见交流没有会议纪要，某次检查没有现场照片。从民企考入体制内的小李，觉得此举效率低下，对此颇为抗拒。“说实话，补的材料里实用的就一两句，字数不够就编空话套话，没话写话。”

而基层挂牌的初衷，原本是为一目了然地告知群众，此处办何事。但一些地区，同一个办公室各类“中心”“之家”“协会”“服务站”的牌子铺满了墙面。牌子越挂越多、摊子越铺越大，不仅让“身兼数职”的基层人员心有余而力不足，也让办事群众头晕眼花。墙上牌子亮闪闪，群众的问题却得不到解决，损耗的终是公信力和干群情谊。

资料图来源：微博

同时，科技进步也“造福”了留痕——范围扩大、方式也越来越“卷”：从文字表格、图片照片，到微信、APP实时打卡，再到GPS定位、水印相机刷脸。一名“乡村振兴”包村干部告诉我，“有时候乡下信号不好、角度不好，换着位置采集几次才能成功。群众在旁边看着，知道是走程序的觉得反复倒腾，不知道的以为你在自拍邀功。”有一位“河长”则补充：“这个问题在巡河巡路方面特别突出。”

退役局的小军自嘲“图文并茂太落后了，我都用上视频留痕了”——对于小军来说，逢年过节，登门拜访老战士、同老战士交流，本是一件汲取精神力量的快乐事。但为了留痕，不得不请坚信“讷于言而敏于行”的老战士们与礼品合照，由此产生了一些误会。如此，小军索性自费购买了小巧的挂式摄像机，为老人送物资时录下需要存档的部分，送完后再加班整理，耗费着大量时间精力。

而在大量交流中，令我感到惊讶的是，“步步留痕”似乎在带歪许多年轻干部的工作观、责任观，在部分年轻公务员群体中造成价值倒错的趋势，给基层有效治理造成消极影响。

毕业后，立即成功“上岸”的小A说：“我觉着程序化还是很有必要的，就比如各单位联合搞个活动，如果你是领导，你也不可能什么活动都亲自来看着吧？那你怎么知道手下人是干了活还是骗工资呢？就必须要留痕。换位思考，如果你是A单位的，B单位扯个横幅在活动现场集体拍照了，怎么证明你A单位也参加了？也必须留痕。所以留痕是有必要的，即使繁琐，但也证明做事了。”

另一位则说：“只能说看似形式主义，但在没有好的解决方案的情况下，拍照做材料就是基层应对的上策。我觉得比起流程中贪污或完全不干事，总体是在向好的。”

02.“督查检查”与“过度留痕”空对空？

处处留痕成了目前基层应对的上策？注重程序规范胜过务实的结果？对此类看法，相信“大道至简、实干为要”的人一定不会同意。

工作“留痕”，原本是为了明确责任、加强管理、推动落实。但在执行过程中，有的地方为“留痕”而“留痕”，以敷衍了事的拍照代替群众工作，拍完照片后拍屁股走人，冷了群众的心。而基层干部大量精力牵扯在案牍留痕之中，群众实事推而难动、基层做事劳而无功，极大损耗基层韧性。

但问题表现在基层，根源却不在基层。此类怪像症结不仅在于部分领导干部的政绩观出了偏差，还在于上级部门对基层管理考评方式出了问题。

时下，留痕工作常与督查检查、部门考核捆绑在一起。首先明确的是，上级对下级督查检查是必不可少的，是保障各项政策落实和查漏补缺的重要手段。但一些地区，督查考察的重点不是实际工作有无成效，而是“材料考察”。文件包一打开，程序规范、环环相扣，图文并茂、内容丰富，就能换来正反馈——简而言之，只要在文件堆里体现出“工作落实的过程”和“各种台账背后的辛苦”，就可能得高分。

同时，个别地区领导还喜欢“大包大揽”，基层堪比“一个媳妇对付八个婆婆”。各种材料要得多，基层疲于应付；材料催得急，基层瞎编乱造。下级逐渐摸清了上级安排工作和检查考核的套路，久而久之，上下也就形成了一种平衡与默契，基层干事的着力点就开始奔向“纸上谈兵”。

一开会，各种会标不断变换，各单位甚至各科室不同工作人员轮番照相留底。你方唱罢我登场，各种材料就装进了各家文件袋里。“更尴尬的是面对群众的活动。比如敬老慰老进社区，领导要求我们A单位和B单位去20人，现在基层大包大揽得太多，哪能调出20人在一个活动？于是就几个单位人员互换马甲凑人数拍照，实在不够时，请物业或群众穿上马甲凑一下人头。”如此“脱实向虚”的活动，群众怎不心寒？虽然基层干部也深知这是一种弄虚作假，直面群众时也无比尴尬难受，但迫于上级要求，也只能尴尬到底了。

面对群众的无感或怨怼，上级若只要求基层干部“多做做群众工作”是极其不妥的。说到底，还是因为部分上级干部或相关部门自身缺乏务实精神，“自身不做实地调研者，却在办公室拍脑门”，把控着基层考核升迁的命门，论英雄却唯材料论。这也是为什么个别受访干部说，“事事拍照留痕做台账，是基层和上级磨合出来最经济的打法。”基层用形式主义应付上级的官僚主义，就会越发“空对空”，再层层向上传导，误差便越来越大，也难怪现在一些专家政策被群众吐槽“不接地气”。

督查考核只是手段，为的是推动工作，但如果把“留痕”当目的、当成绩，以“留痕”代替工作落实，甚至替代了工作本身，实属本末倒置，其本身就是一种形式主义。

资料图来源：新华社

03.“分锅大会”中的保命符？

基层干部苦于“案牍留痕”。但当我询问“倘若减少留痕是否更好时”，出乎意料的是，所有的基层干部都赞成留痕。

一位频频为同事“兜底”、被领导劝慰“能者多劳”的干部告诉我：“最开始同事说做不来又学得慢，我又属于做不完工作心里不踏实的类型，就帮同事做了几次。后来同事干脆不学了，领导和稀泥也推给我。那我做也可以，每一步沟通我都录音，发微信我就截屏，下班后存在自己电脑里。单位米虫不干事，我却多做多错，索性全部留痕。万一哪天追责，我做错的我认，但别人甩来的锅我不接。”

部分慵懒散干部波及着其他务实干部，且正在产生“溢出效应”和“传染病效应”，带来内部生态恶化，令人叹息。而与佛系同事相比，“任务布置一下”、“会议传达一下”、“业绩上报一下”、“问题甩锅一下”的“二传手”，令基层更为头痛。

如今，“向下层层压实责任”是上级文件中的高频句，原是精准落实各项工作的必要之举。但不少地方却将压实责任变异为“甩锅”，有的上级部门把风险甩给基层，一旦出问题，就把做事的干部推到最前面。究其本质，是上下级部门的权责失衡。权力资源在上，落实与责任在下。为了避免“多做多错”或不接“飞来之锅”，部分基层干部做事畏首畏尾、浮于表面，不求进取、只求无过，应付上级的“规范化程序”即可，哪管民众眼中的基层效率如何。

今年夏天，多地遭遇重大水灾。在某受灾地区停留数天，我见到了许多干群一心抗洪抢险、灾后清淤重建家园的感人事迹。该地区工作推进也极其迅速，早已恢复正常秩序。但灾害过后，一个事情引发了一线救灾干部们的反复思考。“一方有难八方支援，周边县区很多志愿者赶来帮助我们清淤，也有大量青年返乡重振家园。在新闻里得知家乡受灾，有位在外地创业的企业家自掏腰包，雇佣卡车拉着大量新鲜蔬果、肉类食品赶到了其中一个志愿者休息点。他们带来了农村办坝坝宴（可就地搭建）的炊具，还聘请了两名厨师，希望一线救灾的大家能够就近吃上热乎饭。”

但驻守在志愿者点位的政府工作人员不敢收。“捐赠者没有提前联系报备，食物没有经过检查、登记、入库，政府部门也没有直接接手企业捐赠的资格。”工作人员知道企业家的一片好心，也知道接连几日辛苦劳作的志愿者们希望快点吃上热乎饭，但“只有联系当地红十字会赶紧派人过来。这种突发情况，没有事事留痕，哪个该收？万一食物中毒怎么办？万一以后有人举报不规范，甚至造谣政府或红十黑了物资或丢弃，我哪里说理去？”

他的担忧不无道理。2013年雅安芦山地震，大量民间力量自发救援，虽不可忽视其积极作用，但也引发了诸多负面事件。一位干部说：“民众眼中的诸多不合理，有时候是他们看不见程序与效率、短期和长期之间的平衡点而已。”另一位长期扎根群众的基层干部，对此类看法严厉斥责：“这种想法，就是预设了那群志愿者中有刁民，然后一边提防着一边做事！老百姓不傻的啊，把他们当自己人，先把物资发下去，大家真的会十分感激。哪怕真的有极个别后来无理取闹，其他群众也会为真正做事的基层干部发声证明的！”

舆情敏感、急难险重的救援现场有其特殊性，事后民众也多能理解。但日常的安全检查这方面，一位中层干部悄悄分享的“内幕”令我惊奇。

“抓安全这块，现在已是重灾区。”疫情期间，由各部门各领域抽调人员组成的疫情小组保留，原地改为安全检查小组，检查内容也很宽泛——从培训机构火灾隐患到大型游乐设施锁扣有无上油，从无人值守的山岳崖壁网红点拍照风险到市民电动车停放。

“燃气安全、游乐大型设施安全检查，本应是专业技术部门的工作。但领导居然同意了安全部门的提议，全面下发。首先给所有在编人员进行莫名其妙的安全培训。所谓安全培训也没实操性，厚厚一本，每条每点照本宣科、面面俱到，你听不听、懂没懂是你的事，我每条都讲了就尽到了我的责。”阿圆无奈地说，“实际就是为了分担责任主体，出问题后谁检查的谁倒霉呗！”

“不少单位这么干，本来是职能部门深耕本职工作可以干好的事，却非要拉一大群人参与。”另一位分管干部补充，“话难听但事实就是如此。因为谁都不想担责任。只能这样一层一层又一层，尽可能让更多的人参与进来，叠的层数越多，最后出问题打击面也越大，自己承担的责任越小。”有干部反映，安全问题，在某些地区已变成“万无一失、一失万无”。

工作中失责必问、问责必严是应该的，过度追责也并非普遍现象。层层加码及部分领导的问责滥用，看似在倒逼基层干部有做事担当，实则更易造成政策层层异化、无法真正落地。而一些地方因过度追责导致的极端案例，很容易在基层干部中传播扩散，进而成为基层干部的心病，助长“慵懒散”和“躺平摆烂”现象。

部分地区的基层怪象，不管是热衷留痕工作细节，还是忙于撇清责任，其根源还是唯上而弃下的官僚主义和形式主义。基层无法把真实信息传递到上层，而上层完全不受低一层的制约评判，最后变成领导脱离基层，基层脱离群众。

04.解决问题才是唯一评判标准

中央曾多次强调，要把干部从一些无谓的事务中解脱出来。而针对问责滥用泛化，中央曾以《通知》形式明确提出，不能简单以问责代替整改，也不能简单搞终身问责。改变务虚不务实的考核现象，不要把业绩评估和干部考核简单化、表面化，用所谓的“工作留痕”代替科学监督和精准考核。此外，还应营造良好执行环境，加强正向激励，在干部选拔任用时，加强对担当的考核权重，让想干事、能干事、敢担当的优秀干部脱颖而出。

很多地区也在采取积极行动，整治“文山会海”、“案牍留痕”和“滥用问责”等，鼓励广大干部敢于担当作为。笔者见过泥石流中“我先上、你们跟上”带领群众避险的县委常委；见过在联席会议上怒怼不作为的政务领导，为一线警员保驾护航的公安领导；也见过专门召开媒体发布会，及时为被诬告干部正名的检察官。

这些案例的上级领导，没有大包大揽推给基层，而是权责分明、各司其职，没有拍脑门不接地气的异想天开，而是自基层做起、脚踏大地；没有过度依赖问责来推动工作，而是为基层干部创业干事“撑腰鼓劲”。在这些地区，基层干部所表达出的心声、民众聊天八卦时透露出的勃勃生机，给人的观感，确实与“基层苦累、民众无感”的地区大不同。

政声人去后，民意闲谈中。群众虽看不见体制内部的弯弯绕绕，也看不见基层与上级的拉扯博弈，但自有着最朴素的评判标准。基层政府的执政效能、基层战斗堡垒中的干群联系，若只将审视批评、督促改正的目光对准基层，这有失公允更无济于补。

与其要求基层少一些形式主义，不如要求负责督导检查的领导干部从自身做起。基层工作要不要材料？当然要。但需要的是剔除不必要的纸面检查，需要务实、扎实的材料。那何谓“务实扎实”的工作和材料呢？笔者认为，可以换来真实的经济精神社会效益的、实实在在解决了群众某项合理需求而非大量“内部消费”（财政供养体系内互相对付）的材料。现在政府工作人员也大幅加班，这当中有很多是忙于形式主义的东西，或者管理了职能范围之外的事，劳于奔波、疲于应付，助长脱实向虚的风气。

“不要办公室的材料包，而要解决问题的泥腿子”、“多做实地调研者，少在办公室拍脑门”。要想实现以上两点，部分地区首先得破除“纸堆里堆数据、垒优秀”的督查考核方式。让基层干部摆脱“文山会海”和“无效加班”的枷锁，才能有时间精力深耕本职工作、走入群众。

基层也希望，当他们更多嵌入群众做实事而引发矛盾时，上级能明辨是非——不能为应付上级或平息舆论，选择“出事就要有人担责”的方式，也不能用“多处分几个”来突出整治效果，更不能只整顿内部而不纠正事件另一方的错误行径（多见造谣诋毁、巨婴要求等）。

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